Principebesluit ook onder Omgevingswet geen besluit dat voor rechtsbescherming vatbaar is

De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het aangenomen amendement geen besluit is waartegen bezwaar open staat. Het amendement verandert namelijk de rechten, verplichtingen of bevoegdheden van een persoon of een bepaalde groep personen niet. Het besluit van de gemeenteraad is enkel een politiek-bestuurlijke keuze om bij de verdere uitwerking van de ontwikkeling de belangen van omwonenden, woningzoekenden en andere belanghebbenden mee te wegen. Voorafgaand aan de formele procedure tot vaststelling van het Omgevingsplan heeft de gemeente dus gekozen voor een mogelijkheid van participatie. De verdere uitwerking zal resulteren in een Omgevingsplan, waartegen beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij een beroep tegen het Omgevingsplan kan ook het proces tot vaststelling van het plan betrokken worden. Vóór die tijd is er voor de bestuursrechter nog geen rol.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het amendement een concretiserend besluit van algemene strekking is. Een concretiserend besluit van algemene strekking concretiseert het toepassingsbereik van een normstelling in een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats en/of object. Dat is hier niet het geval, omdat het participatiebeleid geen algemeen verbindende voorschriften bevat.

Tegen het bestreden onderdeel van het principebesluit staat geen beroep open, omdat het niet is gericht op enig rechtsgevolg en geen concretiserend besluit van algemene strekking is. Om die reden is het ook niet mogelijk om daartegen bezwaar te maken.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van de gemeenteraad van 8 juli 2025 om het bezwaar van eiseres tegen het ‘Amendement Participatie PGGM’ met kenmerk A25.010 niet-ontvankelijk te verklaren.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat eiseres opkomt tegen een besluit van de gemeenteraad, waartegen niet bestuursrechtelijk kan worden opgekomen.

Op 11 februari 2025 heeft de gemeenteraad, gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 3 december 2024, ingestemd met het voorstel om de kantoorlocatie aan de Noordweg Noord van het bedrijf PGGM om te vormen naar een gebied met een woonfunctie met bijbehorende voorzieningen (het principebesluit met kenmerk RV25.004), met dien verstande dat het participatieniveau voor de uitwerking van het plan met het amendement A25.010 is vastgesteld op ‘raadplegen’. Bij de verdere ontwikkeling worden de belangen van omwonenden, woningzoekenden en andere belanghebbenden meegewogen (zie ‘Handvat Participatie gemeente Zeist’).

Eiseres heeft tegen het amendement van de gemeenteraad bezwaar gemaakt, omdat zij het niet eens is met het vastgestelde participatieniveau. De gemeenteraad heeft met het bestreden besluit van 8 juli 2025, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 29 april 2025, het bezwaar van eiseres kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Aan het bestreden besluit heeft de gemeenteraad ten grondslag gelegd dat het besluit van 11 februari 2025 geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het principebesluit maakt geen onderdeel uit van de formele besluitvorming in het kader van de Omgevingswet en is volgens de gemeenteraad niet gericht op enig rechtsgevolg. Om deze reden is geen sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Het principebesluit is volgens de gemeenteraad enkel een eerste stap om kaders vast te stellen voor de verdere planuitwerking en participatie. Het geeft de ontwikkelaar voldoende zekerheid dat de gemeente onder de vastgestelde voorwaarden wil meewerken aan de beoogde functiewijziging.

Eiseres is het niet eens dat haar bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard en heeft tegen het bestreden besluit beroep bij de rechtbank ingesteld.

Een belanghebbende kan, na het instellen van bezwaar, tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 en 7:1 Awb). Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 van de Awb). Een beslissing heeft rechtsgevolg indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Een besluit kan ook een algemeen verbindend voorschrift zijn. Hiertegen kan geen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld (artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb).

De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het aangenomen amendement geen besluit is waartegen bezwaar open staat. Het amendement verandert namelijk de rechten, verplichtingen of bevoegdheden van een persoon of een bepaalde groep personen niet. Het besluit van de gemeenteraad is enkel een politiek-bestuurlijke keuze om bij de verdere uitwerking van de ontwikkeling de belangen van omwonenden, woningzoekenden en andere belanghebbenden mee te wegen. Voorafgaand aan de formele procedure tot vaststelling van het Omgevingsplan heeft de gemeente dus gekozen voor een mogelijkheid van participatie. De verdere uitwerking zal resulteren in een Omgevingsplan, waartegen beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij een beroep tegen het Omgevingsplan kan ook het proces tot vaststelling van het plan betrokken worden. Vóór die tijd is er voor de bestuursrechter nog geen rol.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het amendement een concretiserend besluit van algemene strekking is. Een concretiserend besluit van algemene strekking concretiseert het toepassingsbereik van een normstelling in een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats en/of object (conclusie Staatsraden Advocaten-Generaal van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:764, rechtsoverweging 10.2). Dat is hier niet het geval, omdat het participatiebeleid geen algemeen verbindende voorschriften bevat.

Tegen het bestreden onderdeel van het principebesluit staat geen beroep open, omdat het niet is gericht op enig rechtsgevolg en geen concretiserend besluit van algemene strekking is. Om die reden is het ook niet mogelijk om daartegen bezwaar te maken.

Conclusie en gevolgen

De gemeenteraad heeft het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond.