Op 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4604 heeft de ABRvS een interessante uitspraak gewezen over de definiëring van het begrip 'binnenterrein' dat bij stemgeluid wel moet worden meegenomen. Op grond van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt bij het bepalen van geluidsniveaus het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing gelaten, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Het ging in dit kader om een langgerekte kade. De enkele omstandigheid dat de terrasboot op het water tussen kades ligt en daarmee sprake zou kunnen zijn van weerkaatsing van geluid betekent niet dat de situatie dus gelijk te stellen is met een binnenruimte en dat er daarom dus toch onderzoek naar de geluidsbelasting moet worden gedaan.
Verder wordt in dit artikel ingegaan op hoe de problematiek van stemgeluid is geregeld onder de Omgevingswet. Ten eerste in de bruidsschat en vervolgens hoe dit geregeld is in de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), die gelden als de gemeente een nieuw deel van het omgevingsplan wil gaan vaststellen.
Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Middelburg een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een terrasboot tegenover het horecabedrijf aan de [locatie] te Middelburg. Het horecabedrijf aan de [locatie] te Middelburg wil haar terras uitbreiden met een boot gelegen aan de kade tegenover haar huidige bedrijf. Daarom heeft zij aanvragen gedaan voor het uitbreiden van de terrasvergunning met een terrasboot. Het college heeft daarop de omgevingsvergunning hiervoor verleend en de burgemeester heeft een exploitatievergunning verleend voor een terrasboot van 85 m2 in de periode van 15 maart tot en met september.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester voldoende rekening heeft gehouden met de woon- en leefomgeving rond de terrasboot. Daarbij heeft de burgemeester aandacht geschonken aan de in artikel 2.17, derde lid, van de APV genoemde omstandigheden. Daarnaast blijft op grond van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit milieubeheer bij het bepalen van geluidsniveaus het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Dat is hier niet het geval. Het gaat om een langgerekte kade. De rechtbank heeft bij de beoordeling dus ook terecht betrokken dat de terrasboot niet wordt beschouwd als binnenterrein in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer, omdat het aan de straat of andere openbare ruimte, namelijk een openbaar toegankelijke kade is gelegen. De enkele omstandigheid dat de terrasboot op het water tussen kades ligt en daarmee sprake zou kunnen zijn van weerkaatsing van geluid betekent niet dat de situatie dus gelijk te stellen is met een binnenruimte en dat er daarom dus toch onderzoek naar de geluidsbelasting moet worden gedaan. Daarbij wordt nog in het midden gelaten de vraag of de terrasboot, gelet op de situatie, daadwerkelijk tussen hoge kades gelegen zal zijn. Uit de op de zitting getoonde schets van de situatie en de beoogde locatie van de terrasboot blijkt dit niet.
Wordt stemgeluid onder de Omgevingswet wel of niet meegenomen?
Ook onder de bruidsschat c.q. het tijdelijke deel van het omgevingsplan van iedere gemeente is dezelfde regeling opgenomen over het niet meenemen van stemgeluid, tenzij sprake is van een terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Artikel 22.70, lid 1, onder b van de bruidsschat bepaalt immers ook dat bij het bepalen van de geluidniveaus, bedoeld in de artikelen 22.63 tot en met 22.69 en 22.71, blijft buiten beschouwing: (...) het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
In de memorie van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 872) wordt beschreven dat artikel 22.70 van de bruidsschat een voortzetting is van artikel 2.18, eerste tot en met vierde lid, van het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer. Voor onversterkt stemgeluid geldt dat de omgevingsplanregels van rijkswege geen verandering teweegbrengen ten opzichte van de situatie onder het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit betekent dat het stemgeluid afkomstig van bijvoorbeeld onverwarmde of onoverdekte terrassen, schoolpleinen en sportvelden, buiten beschouwing wordt gelaten bij het beoordelen van de geluidwaarden veroorzaakt door een activiteit. Op grond van de instructieregel in artikel 5.73 van het Bkl, moet onversterkt stemgeluid vaker buiten beschouwing worden gelaten dan onder het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer en in deze omgevingsplanregels van rijkswege. Op grond van de instructieregel wordt onversterkt menselijk stemgeluid buiten beschouwing gelaten, tenzij het muziekgeluid is of daarmee vermengd is (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 873).
Als een gemeente een nieuw deel van het omgevingsplan gaat vaststellen dan gaan dus voornoemde instructieregels uit het Bkl gelden. Ten aanzien van stemgeluid is in artikel 5.73 , lid 1, onder b Bkl het volgende bepaald:
Een omgevingsplan bepaalt dat de waarden die het omgevingsplan bevat voor geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen of in geluidgevoelige ruimten niet van toepassing zijn op: (...) b. onversterkt menselijk stemgeluid, tenzij het muziekgeluid is of daarmee is vermengd.
In dit lid is bepaald dat in het omgevingsplan wordt vastgelegd dat de geluidwaarden die in het omgevingsplan zijn opgenomen geen betrekking hebben op al het menselijk stemgeluid. Aan menselijk stemgeluid kunnen met toepassing van artikel 5.71 Bkl wel andere eisen worden gesteld die hinder door stemgeluid beperken, maar een getalsmatige normering ervan blijkt in de praktijk slecht toepasbaar en handhaafbaar. Bij het toedelen van functies aan locaties betrekt de gemeenteraad al het geluid vanwege de toegelaten activiteiten. Dit moet voorkomen dat die geluiden tot te veel hinder kunnen leiden. Het feit dat er in het omgevingsplan geen waarden mogen worden opgenomen voor menselijk stemgeluid, betekent dus niet dat de die geluidbronnen bij de toepassing van artikel 5.59 Bkl buiten beschouwing mogen blijven (Staatsblad 2018, nr. 292, p. 724).
In artikel 5.73, lid 1, onder b Bkl is bepaald dat de waarden die het omgevingsplan bevat voor geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen of in geluidgevoelige ruimten, niet van toepassing zijn op onversterkt menselijk stemgeluid. Met deze wijziging is deze uitzondering beperkt tot menselijk stemgeluid dat geen muziekgeluid is en niet vermengd is met muziekgeluid. Onversterkt menselijk stemgeluid gaat vaak samen met versterkt of onversterkt muziekgeluid, waarbij de hinder wordt veroorzaakt door de combinatie van beide. Daarbij zal het apart meten van muziekgeluid vaak onmogelijk zijn als het stemgeluid buiten toetsing moet blijven. Van muziekgeluid is sprake als het muziekkarakter op het beoordelingspunt duidelijk waarneembaar is. Verder is het niet nodig en ook niet redelijk om onversterkte vocale muziek buiten de normering te houden terwijl de hinder daarvan niet anders is dan die van versterkt muziekgeluid. Dat betekent dat ook het muziekgeluid van een zanger of koor, versterkt of onversterkt, moet worden betrokken bij het meten van het geluid (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1566).
De regels in het omgevingsplan moeten bewerkstelligen dat het geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is (artikel 5.59, lid 2 Bkl).
Ook als geen regels in de subparagrafen van het Bkl zijn opgenomen, dan geldt toch de aanvaardbaarheidseis onverkort. Dit betekent in ieder geval het volgende. Hoewel menselijk stemgeluid op grond van artikel 5.73 Bkl buiten beschouwing gelaten moet worden gelaten, geldt de aanvaardbaarheidseis ook voor deze geluidsbron. Dat betekent dat een gemeenteraad moet overwegen regels te stellen voor menselijk stemgeluid, bijvoorbeeld door het stellen van tijdvakken waarin bepaalde activiteiten mogen plaatsvinden of door afstanden vast te stellen tussen de activiteit en de geluidgevoelige gebouwen (Staatsblad 2018, nr. 292, p. 714).
Het Iplo merkt hieromtrent nog het volgende op. Het toepassen van een immissiewaarde om stemgeluid zoals praten en schreeuwen te reguleren mag niet op basis van de instructieregels uit het Bkl. Maatregelen voorschrijven om stemgeluid te voorkomen of te beperken mag wel. Bijvoorbeeld door het aantal bezoekers op het terras te beperken door de omvang van het terras te maximeren.
https://iplo.nl/thema/praktijksituaties/horeca/toelaten/geluid/
Ook in de beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten is bepaald dat stemgeluid hierbij niet mag worden meegenomen.
Artikel 8.40, onder a Bkl bepaalt dat aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit die geluid veroorzaakt in geluidgevoelige ruimten van in- of aanpandige geluidgevoelige gebouwen of op geluidgevoelige gebouwen, worden geen voorschriften verbonden die inhouden dat: waarden worden gesteld voor onversterkt menselijk stemgeluid.
In artikel 8.40, onder a Bkl is bepaald dat in een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit geen waarden opgenomen mogen worden voor menselijk stemgeluid. Ter regulering van menselijk stemgeluid kunnen wel andere regels worden gesteld, bijvoorbeeld tijdvakken waarin bepaalde activiteiten mogen plaatsvinden of afstanden tussen bepaalde deelactiviteiten en geluidgevoelige gebouwen (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1566).
In artikel 5.73 Bkl staan instructieregels die vergelijkbaar zijn met artikel 8.40 Bkl. Deze instructieregels voorkomen echter niet dat via een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit toch waarden gesteld worden aan menselijk stemgeluid of regels aan hulpverlening. Om te voorkomen dat via het vergunningspoor toch waarden worden gesteld aan stemgeluid of regels over geluid van hulpverlening, is in dit artikel een equivalent van artikel 5.73 Bkl (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1566).
