In een uitspraak van 14 januari 2026 verduidelijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de rechtspraakwijziging over intern salderen ook van toepassing is op ruimtelijke plannen – zoals bestemmings-, inpassings- en omgevingsplannen. Verder legt de Afdeling uit dat er verschillen zijn tussen (het nieuwe) beoordelingskader voor intern salderen bij plannen (‘plantoets’) en aanvragen om een omgevingsvergunning (‘projecttoets’). We lichten dit als volgt toe.
Als een (nieuw) plan leidt tot het beperken of beëindigen van een bestaande stikstofbron, dan mogen de positieve gevolgen daarvan onder voorwaarden nog steeds (bij wijze van intern salderen) worden ingezet voor het toestaan van ruimtelijke ontwikkelingen in een plan.
Dat mag echter niet op dezelfde wijze als voorheen. Er is voortaan een zogenoemde passende beoordeling (zie hieronder) nodig voor een plan dat is gebaseerd op het principe van intern salderen. Het plan moet daarbij tevens (en anders dan voorheen) voldoen aan de voorwaarden van ‘zekerheid’, ‘finaliteit’ en ‘additionaliteit’.
Aan de voorwaarde van ‘additionaliteit’ is bij bestemmings- en omgevingsplannen voldaan, wanneer in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen te vinden zijn dat de provincie of het Rijk de beperking of beëindiging van de bestaande stikstofbron nodig acht als natuurmaatregel voor het natuurbehoud en/of -herstel.
Het zal hierdoor volgens ons eenvoudiger zijn om intern te salderen bij gemeentelijke bestemmings- en omgevingsplannen, dan bij omgevingsvergunningen voor Natura 2000–activiteiten en provinciale of landelijke inpassingsplannen/projectbesluiten. De raad hoeft namelijk niet te motiveren dat de beperking of beëindiging van de bestaande stikstofbron niet nodig is voor het natuurbehoud en/of -herstel, omdat de raad daartoe niet bevoegd is.
De Afdeling bevestigt in deze uitspraak bovendien dat bij plannen alleen de stikstofgevolgen van (nieuwe) ruimtelijke ontwikkelingen onderzocht moeten worden. Een plan maakt een “ruimtelijke ontwikkeling” mogelijk als het meer of ander gebruik toestaat dan het gebruik dat vóór de vaststelling van het plan (i) feitelijk al bestond en (ii) op basis van een planologische titel was toegestaan.
Volgens de nieuwe plantoets moet eerst worden gekeken of de ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf significante gevolgen kan hebben (‘voortoets’). Als significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling vereist.. Uit de passende beoordeling moet de zekerheid worden verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten, want anders mag het plan niet worden vastgesteld.
Intern salderen kan (als een ‘mitigerende maatregel’) worden ingezet bij de beantwoording van de vraag of een plan op basis van een passende beoordeling kan worden vastgesteld. Een mitigerende maatregel is een maatregel die de negatieve natuurgevolgen van het plan beperkt of wegneemt.
Intern salderen mag alleen als een mitigerende maatregel worden ingezet, als is voldaan aan de volgende voorwaarden:
Er moet een referentiesituatie aanwezig zijn, die kan worden ontleend aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan.
Uitleg voor de praktijk: Aangetoond moet worden dat de stikstofbron die wordt beëindigd (i) feitelijk plaats heeft gevonden op het moment van de vaststelling van het plan én (ii) op grond van een planologische titel was toegestaan.
N.B. Het is onder strikte voorwaarden – uit rechtsoverweging 24.2 van de ‘Zandzoom-uitspraak’ – toegestaan om activiteiten die al feitelijk waren beëindigd op het moment van de vaststelling van het plan, alsnog mee te nemen in een referentiesituatie.
Het intern salderen moet in overeenstemming zijn met de voorwaarden die gelden voor de inzet van mitigerende maatregelen. Het gaat om de voorwaarden van ‘zekerheid’, ‘finaliteit’ en ‘additionaliteit’.
Uitleg voor de praktijk van de drie criteria waaraan het intern salderen in een passende beoordeling moet voldoen:
Zekerheid: als onderdeel van de plantoelichting moet een verschilberekening (met toepassing van AERIUS-calculator) zijn bijgevoegd, waaruit volgt dat de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen na intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Deze verschilberekening moet deel uitmaken van een passende beoordeling.
Finaliteit: in de planregels moet zijn gewaarborgd dat het beperken of beëindigen van een bestaande stikstofbron plaatsvindt, voordat de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen leiden tot stikstofgevolgen voor Natura 2000-gebieden. Verder moet zijn verzekerd dat geen sprake is van een “dubbele inzet” van de stikstofruimte; deze mag uitsluitend worden ingezet voor de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen.
Additionaliteit: bij plannen die een provinciebestuur of een minister vaststelt geldt een motiveringsplicht dat de stikstofruimte die met het intern salderen wordt ingezet niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor het behoud en/of herstel van Natura 2000-gebieden. Bij gemeentelijke plannen geldt volgens deze uitspraak slechts een motiveringsplicht in de vorm van een vergewisplicht. De gemeenteraad moet zich ervan vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen te vinden zijn dat de provincie of het Rijk de beperking of beëindiging van de bestaande stikstofbron nodig acht als natuurmaatregel voor het natuurbehoud en/of -herstel.
Kort samengevat, leidt de rechtspraakwijziging tot wijziging van de plantoets. Uit de uitspraak blijkt namelijk dat het nog steeds mogelijk is om intern te salderen bij plannen, mits het plaatsvindt binnen de passende beoordeling. Die beoordeling is lastiger dan in de voortoets. Dit komt vooral door de toepassing van het additionaliteitsvereiste – de eis dat een mitigerende maatregel niet al nodig moet zijn voor het natuurbehoud- en/of herstel.
Als gevolg daarvan is intern salderen bij provinciale en landelijke plannen slechts toegestaan, zolang (landelijk) voldoende andere natuurmaatregelen worden genomen. Voor gemeentelijke plannen geldt een motiveringsplicht in de vorm van een vergewisplicht. Wij verwachten dat deze vergewisplicht niet zal leiden tot een vergaande belemmering voor de vaststelling van gemeentelijke plannen. In zoverre is de uitspraak daarom goed nieuws voor de gemeentelijke praktijk.
