Uitspraak ABRvS over begrip 'gebouwerf' zoals bedoeld in de Omgevingswet en het BBL in relatie tot begrip 'erf' uit het BOR

De Afdeling stelt vast dat het begrip ‘erf’ niet meer in de definitie van het begrip ‘achtererfgebied’ staat. De vraag die de Afdeling in deze zaak moet beantwoorden is of, indien in een bestemmingsplan het vergunningvrij bouwen is beperkt door de gronden niet aan te merken als ‘erf’ als bedoeld in bijlage II van het Bor, de wijziging in de definitie van achtererfgebied tot gevolg heeft dat met die regeling niet meer kan worden bereikt dat het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken in achtererfgebied wordt tegengegaan.

Door het gebied niet aan te merken als ‘erf’ in de zin van artikel 1, van bijlage II van het Bor is de inrichting van dat gebied ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw verboden. In het begrip ‘gebouwerf’ wordt materieel hetzelfde geregeld als in het begrip ‘erf’. Met de planregel is dan ook voldaan aan de omschrijving van het begrip ‘gebouwerf’. Steun voor de uitleg dat de verandering van het begrip ’erf’ naar het begrip ‘gebouwerf’ niet is bedoeld als inhoudelijke verandering vindt de Afdeling in de nota van toelichting op het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400, blz. 1533). Daarin staat: "Het begrip «erf» uit het Besluit omgevingsrecht is in dit besluit inhoudelijk gelijk omgezet naar het nieuwe begrip «gebouwerf». Dit is gedaan om te voorkomen dat het uit het Besluit omgevingsrecht afkomstige begrip binnen het stelsel van de Omgevingswet een bredere reikwijdte krijgt en ook van toepassing wordt op andere regels die verwijzen naar het erf zoals dat in het spraakgebruik gebruikt wordt. Aangezien het wel wenselijk blijft dat gemeenten via lokale invulling van het erfbegrip kunnen sturen op de mogelijkheden rond vergunningvrij bouwen, is besloten in afdeling 2.3 Bbl van de specifiekere term «gebouwerf» te spreken. Deze term werkt ook door in de begripsomschrijvingen van «achtererfgebied» en «voorerfgebied»."

De Afdeling stelt allereerst vast dat de raad in het herstelbesluit heeft geregeld dat de gronden waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend, niet zijn aangemerkt als "erf" in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Dit betekent dat er geen bebouwing zonder omgevingsvergunning op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor kan worden opgericht.

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet en artikel 4.6, eerste lid, onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet is een bestemmingsplan dat onder de Wet ruimtelijke ordening tot stand is gekomen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dit betekent dat het bestreden plan onderdeel is van het Omgevingsplan gemeente Pekela. De Afdeling ziet hierin aanleiding om te onderzoeken of het met deze planregels onder de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels ook niet mogelijk is om bebouwing zonder omgevingsvergunning op te richten.

In artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Pekela staat: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken".

In artikel 22.27, aanhef en onder a, van het Omgevingsplan staat: "Het verbod, bedoeld in artikel 22.26, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:

a. een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

[…];

2. gelegen in achtererfgebied;

[…]"

Ingevolge artikel 1.1 van het Omgevingsplan gemeente Pekela zijn de begripsbepalingen die, op de dag van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgenomen in (voor zover relevant) bijlage 1 bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: het Bbl), van toepassing op hoofdstuk 22 van het Omgevingsplan.

Op grond van bijlage 1 bij het Bbl wordt onder het begrip "bijbehorend bouwwerk" verstaan: "uitbreiding van een hoofdgebouw of functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar wel of niet tegen aangebouwd gebouw, of een ander bouwwerk, met een dak".

Onder het begrip "achtererfgebied" wordt verstaan: "gebouwerf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het gebouwerf achter het hoofdgebouw te komen, waarbij als op een perceel meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor het verrichten van de op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit op het perceel toegestane activiteiten of als het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, voor het leggen van deze lijn bepalend is het hoofdgebouw, de woning of een van de andere hiervoor bedoelde gebouwen, waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk gebied."

Tot slot wordt onder het begrip "gebouwerf" verstaan: bebouwd of onbebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, waarbij het omgevingsplan die inrichting niet verbiedt.

De Afdeling stelt vast dat het begrip ‘erf’ niet meer in de definitie van het begrip ‘achtererfgebied’ staat. De vraag die de Afdeling in deze zaak moet beantwoorden is of, indien in een bestemmingsplan het vergunningvrij bouwen is beperkt door de gronden niet aan te merken als ‘erf’ als bedoeld in bijlage II van het Bor, de wijziging in de definitie van achtererfgebied tot gevolg heeft dat met die regeling niet meer kan worden bereikt dat het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken in achtererfgebied wordt tegengegaan.

Door het gebied niet aan te merken als ‘erf’ in de zin van artikel 1, van bijlage II van het Bor is de inrichting van dat gebied ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw verboden. In het begrip ‘gebouwerf’ wordt materieel hetzelfde geregeld als in het begrip ‘erf’. Met de planregel is dan ook voldaan aan de omschrijving van het begrip ‘gebouwerf’. Steun voor de uitleg dat de verandering van het begrip’ erf’ naar het begrip ‘gebouwerf’ niet is bedoeld als inhoudelijke verandering vindt de Afdeling in de nota van toelichting op het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400, blz. 1533). Daarin staat: "Het begrip «erf» uit het Besluit omgevingsrecht is in dit besluit inhoudelijk gelijk omgezet naar het nieuwe begrip «gebouwerf». Dit is gedaan om te voorkomen dat het uit het Besluit omgevingsrecht afkomstige begrip binnen het stelsel van de Omgevingswet een bredere reikwijdte krijgt en ook van toepassing wordt op andere regels die verwijzen naar het erf zoals dat in het spraakgebruik gebruikt wordt. Aangezien het wel wenselijk blijft dat gemeenten via lokale invulling van het erfbegrip kunnen sturen op de mogelijkheden rond vergunningvrij bouwen, is besloten in afdeling 2.3 Bbl van de specifiekere term «gebouwerf» te spreken. Deze term werkt ook door in de begripsomschrijvingen van «achtererfgebied» en «voorerfgebied»."

Een andere uitleg zou bovendien in strijd zijn met de rechtszekerheid voor plannen die onherroepelijk zijn en waarin regels zijn opgenomen om vergunningvrij bouwen uit te sluiten. Die regels zouden dan hun werking verliezen waardoor het alsnog mogelijk is om vergunningvrij gevoelige gebouwen in de nabijheid van bedrijven te bouwen.  Het voorgaande betekent dat artikel 3.2.1 van de planregels zijn werking niet heeft verloren als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels. Het gebied kan ook onder de Omgevingswet niet als achtererfgebied worden aangemerkt waardoor niet omgevingsvergunningvrij bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd op de gronden waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend.