Uitspraak handhaving omgevingsplanovertreding: algemene jurisprudentielijnen handhaving blijven van toepassing

Interessant is (naast de interpretatie van de voorschriften uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan) dat er in wordt gegaan op concreet zicht op legalisering. Ook onder vigeur van de Ow geldt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat tijdens het handhavingstraject en de bezwaarfase er geen vergunningaanvraag lag. Dat eisers met het college hebben verkend en gesproken over de vergunningsmogelijkheden leidt niet tot aan ander oordeel. Het college heeft zich niet bereid getoond om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor van het omgevingsplan afwijkend gebruik.

Ook worden in de uitspraak algemene jurisprudentielijnen uit het handhavingsrecht toegepast in een 'Omgevingswet-zaak.' Dat biedt duidelijkheid voor de handhavingsjurist in de praktijk.

De voorzieningenrechter ziet namelijk in het betoog van eisers en de feiten en omstandigheden van dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. De voorzieningenrechter betrekt daarbij de feiten en omstandigheden van dit geval. De daadwerkelijk aan eisers gegunde begunstigingstermijn is vele malen langer is geweest dan oorspronkelijk tussen partijen was afgesproken en dan redelijkerwijs nodig was om aan de last onder dwangsom te voldoen. Van onevenredig handelen van het college is geen sprake geweest.

De voorzieningenrechter ziet in het betoog van eisers geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom onredelijk is. Het college heeft de zwaarte van het geschonden belang, het aantal overtredingen en de beoogde werking van de dwangsom als financiële prikkel mogen betrokken. Ondanks die prikkel hebben eisers de overtredingen niet beëindigd. De financiële omstandigheden van eisers kunnen in beginsel geen rol spellen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.

De last onder dwangsom is opgelegd met het primaire besluit van 6 mei 2024. Met het bestreden besluit van 19 december 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij het handhavingsbesluit gebleven.

De voorzieningenrechter beoordeelt de last onder dwangsom waarbij het college eisers heeft gelast om de strijdigheden met artikel 5.1, lid 1, onder a Ow te beëindigen en beëindigd te houden door de niet toegestane bedrijvigheid op het perceel [adres] in [plaats] (het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de paardrijbak met drie lichtmasten te verwijderen en verwijderd te houden, bij gebreke waarvan eisers een dwangsom verbeuren van € 3.000,- per week of deel van de week dat wordt geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd met een maximum van€ 30.000,-.

Eisers betogen dat zij zelf paarden op het perceel houden en daar ook commercieel paarden houden binnen het bedrijf ‘[bedrijf eisers]’. Onderdeel van dat bedrijf is ook de reparatie van paardentrailers. Volgens eisers concludeert het college ten onrechte dat het bedrijf Grutsk Design ook op het perceel is gevestigd. Er is geen sprake van bedrijfsmatige activiteiten, nu de eigenaar van dat bedrijf ruimtes van eisers wel eens gebruikt maar niet voor bedrijfsmatig gebruik. Het is niet inzichtelijk wat de handhaver ter plaatse heeft aangetroffen, aldus eisers.

Het college voert aan dat de gemeentelijke toezichthouder heeft geconstateerd dat Grutsk Design bedrijfsmatige activiteiten op het perceel verricht. Dat bedrijf last, monteert en doet aan metaalbewerking op het perceel. Het verhuren van een gedeelte van de loods voor opslag door dat bedrijf acht het college ook niet in overeenstemming met de bestemming van het perceel. Er is dan ook sprake van een strijdige situatie op grond van het geldende omgevingsplan, aldus het college.

Op grond van het Omgevingsplan “gemeente Waadhoeke” (het omgevingsplan) en het daarbij behorende bestemmingsplan “Buitengebied 2013” is het perceel bestemd voor ‘Agrarisch’, ‘Waarde – Archeologie 1’ en ‘Waarde – Reliëf kelderwal, terpen en kruinige percelen’, met als functieaanduidingen ‘specifieke vorm van agrarisch – bedrijfskavel grondgebonden agrarisch bedrijf’ en ‘specifieke vorm van agrarisch – wormenkwekerij’.

De voorzieningenrechter stelt vast dat eisers niet bestrijden dat het hebben van de paardrijbak en drie lichtmasten op het perceel in strijd is met het omgevingsplan. Ook bestrijden eisers niet dat sprake is bedrijvigheid op het perceel die in strijd is met het bestemmingsplan, zoals pensionstalling van paarden en het repareren van paardentrailers en aanhangers. Het college was daarom al bevoegd om in dit geval handhavend op te treden.

Voorts volgt de voorzieningenrechter eisers niet in hun stelling dat ten tijde van het handhavend optreden geen sprake was van bedrijfsmatig gebruik van het perceel door Grutsk Design. De gemeentelijk toezichthouder heeft op 6 maart 2024 vastgesteld dat Grutsk Design een loods op het perceel huurt en gebruikt voor laswerkzaamheden voor onder andere auto’s en boten. De bevindingen zijn vastgelegd in een rapportage van 6 maart 2024. De voorzieningenrechter acht voldoende inzichtelijk wat de toezichthouder ter plaatse heeft aangetroffen. Ter zitting hebben eisers de huursituatie en het gebruik van een loods door Grutsk Design voor opslag van bedrijfsmaterialen erkend. In het licht van die feiten en omstandigheden heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat sprake is van bedrijfsmatige activiteiten door Grutsk Design op het perceel, die in strijd zijn met het omgevingsplan.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is er concreet zicht op legalisatie?

Eisers betogen dat zij na het primaire besluit een vergunningaanvraag in concept hebben ingediend bij het college. Daarover is daarna veel overleg met het college geweest. De aanvraag is uiteindelijk op 12 maart 2025 ingediend. Die aanvraag ziet op zowel de pensionstalling, de paardrijbak met lichtmasten en de bedrijvigheid met betrekking tot paardentrailers en aanhangers. Al met al duurde het indienen van de aanvraag langer dan eisers hadden gehoopt, doordat er onder andere een reactie van het college nodig was in het kader van ‘Verken uw idee’. Volgens eisers is er wel degelijk concreet zicht op legalisatie, temeer nu er steeds overleg met het college over de mogelijke vergunning is geweest.

Het college voert aan dat er vóór 12 maart 2025 geen aanvraag lag voor het eventueel legaliseren van de overtredingen. Er is daarom geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Daar komt volgens het college bij dat de conceptaanvraag inconsistent was en de aanvraag van 12 maart 2025 niet overeenkomt met de conceptaanvraag en met de werkelijke situatie op het perceel. Zo is er inconsistente informatie door eisers ingediend over de hoeveelheid pensionpaarden en opfokpaarden die zij op het perceel willen houden en waarvoor die opfokpaarden dienen. Ook ontbreken tekeningen van de beoogde situatie en is er in de aanvraag geen rekening gehouden met de archeologische dubbelbestemmingen van het perceel. Er is daarom op dit moment geen bereidheid om mee te werken aan vergunningverlening, aldus het college.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Tijdens het handhavingstraject en de bezwaarfase lag er geen vergunningaanvraag. Dat eisers met het college hebben verkend en gesproken over de vergunningsmogelijkheden leidt niet tot aan ander oordeel. Zo heeft het college op 4 november 2024 aan eisers doorgegeven dat het college mogelijkheden ziet om het initiatief mogelijk te maken, maar dat er dan wel enkele vergunningen moeten worden aangevraagd en dat niet zeker is of eisers de vergunningen krijgen. Het college heeft zich daarmee niet bereid getoond om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor van het omgevingsplan afwijkend gebruik. Ter zitting heeft het college het ontbreken van die bereidheid herhaald. Al om die reden is er in dit geval geen sprake van een concreet zicht op legalisatie (ABRvS) van7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1481) en van 16 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3486). Op grond hiervan was het college niet gehouden om van handhaving af te zien. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat ter zitting duidelijk is geworden dat de aanvraag van 12 maart 2025 incompleet is en mogelijk berust op foutieve informatie.

Zijn er andere bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?

Eisers betogen dat hun belangen bij het afzien van handhavend optreden zwaarder wegen dan de belangen van het college bij voortzetting van handhaving. Zij moeten anders veel werkzaamheden uitvoeren, die alsnog vergund kunnen worden. Daar komt bij dat er geen meldingen van overlast zijn en dat hun buren akkoord gaan met het gebruik van het perceel, aldus eisers.

Het college voert aan dat sprake is van meerdere overtredingen op het perceel, waarvoor op dit moment geen bereidheid tot vergunningverlening bestaat. Volgens het college is er onvoldoende progressie gemaakt om de overtredingen te beëindigen, waardoor het handhavend optreden nu wordt doorgezet.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de door eisers aangevoerde belangen en omstandigheden niet dusdanig zwaarwegend heeft hoeven achten dat het college van handhaving af had moeten zien. Vaststaat dat er sprake is van meerdere overtredingen op het perceel, die voortkomen uit handelen van eisers. Dat hierover geen overlastmeldingen zijn gedaan, doet geen afbreuk aan de aard, ernst en omvang van de overtredingen. Het college heeft die omstandigheden mogen betrekken bij zijn afweging om handhavend op te treden. Na het primaire besluit wisten eisers dat zij de overtredingen moesten gaan beëindigen. Desondanks hebben eisers ervoor gekozen om de overtredingen voort te laten duren, met het risico dat zij op enig moment dwangsommen zouden kunnen gaan verbeuren. Die omstandigheden en het feit dat beëindiging van de overtredingen de nodige moeite van eisers kost, moeten voor rekening en risico van eisers blijven. De voorzieningenrechter concludeert dat het college in dit geval het algemeen belang bij handhaving van de regels van het omgevingsplan zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belangen van eisers bij het laten voortduren van de overtredingen. De gevolgen voor eisers van die afweging zijn niet onevenredig.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, heeft het college de last onder dwangsom terecht aan eisers opgelegd en in bezwaar terecht gehandhaafd.

Was de begunstigingstermijn redelijk?

Eisers betogen dat de begunstigingstermijn tot 6 maart 2025 te kort was. De aanvraag moest worden voorbereid en vroeg veel overleg en externe expertise. Eisers verzoeken om een begunstigingstermijn van drie maanden na 6 maart 2025, zodat aanvulling van de vergunningaanvraag in die tijd kan worden afgerond.

Het college stelt zich op het standpunt dat een termijn van drie maanden redelijk is om de overtredingen op het perceel te beëindigen. Dit volgt ook uit de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet. Desondanks heeft het college naar aanleiding van verschillende verzoeken van eisers de begunstigingstermijn meerdere malen verlengd, uiteindelijk tot 6 maart 2025. In totaal hebben eisers tien maanden gehad om de overtredingen te beëindigen. Dat was ruim voldoende tijd, aldus het college.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat die termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.

De voorzieningenrechter ziet in het betoog van eisers en de feiten en omstandigheden van dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Daarbij zijn de aard en omvang van de overtredingen van belang. Ook is van belang dat vaststaat dat eisers vanaf 18 maart 2024 – het moment van het voornemen om handhavend op te treden – wisten dat het college voornemens was om tegen de overtredingen van het omgevingsplan handhavend op te treden. Met het primaire besluit van 6 mei 2024 heeft het college eisers de gelegenheid gegeven om de overtreding binnen drie maanden te beëindigen. Ter zitting hebben eisers verklaard dat die termijn met het college was afgesproken. Ook acht de voorzieningenrechter van belang dat het college binnen die drie maanden, namelijk op 25 juli 2024, op verzoek van eisers de termijn heeft verlengd tot 6 november 2024. Daarna heeft het college de termijn nog meerdere malen op verzoek van eisers verlengd, uiteindelijk tot 6 maart 2025. De voorzieningenrechter overweegt dat de daadwerkelijk aan eisers gegunde begunstigingstermijn daarmee vele malen langer is geweest dan oorspronkelijk tussen partijen was afgesproken en dan redelijkerwijs nodig was om aan de last onder dwangsom te voldoen. Van onevenredig handelen van het college is geen sprake geweest.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Was de hoogte van de dwangsom redelijk?

Eisers betogen dat de dwangsom niet evenredig is gelet op hun zeer beperkt inkomen.

Het college voert aan dat er geen reden is om de dwangsom te verlagen. De dwangsom is niet bedoeld als bestraffende sanctie, maar als financiële prikkel om te voldoen aan het gestelde in de last onder dwangsom. Daarnaast mag de draagkracht van de overtreder niet worden meegenomen in de dwangsomhoogte, aldus het college.

De voorzieningenrechter ziet in het betoog van eisers geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom onredelijk is. Voorop staat dat die hoogte met terughoudendheid moet worden getoetst (ABRvS van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:328). In dit geval heeft het college die hoogte in redelijkheid vastgesteld. Daarbij heeft het college de zwaarte van het geschonden belang, het aantal overtredingen en de beoogde werking van de dwangsom als financiële prikkel betrokken. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (ABRvS van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361). Ondanks die prikkel hebben eisers de overtredingen niet beëindigd. Verder is het in dit kader een vast uitgangspunt dat de financiële omstandigheden van een overtreder in beginsel geen rol spellen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom (ABRvS van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678). Het betoog van eisers over hun inkomen kan daarom in dit kader geen rol van betekenis spelen.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft en dat de begunstigingstermijn eindigt op de datum dat deze uitspraak is gedaan. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.