Voor de (milieu)handhavingsjurist is de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel van 18 maart 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:1454 interessant.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de door het college bij besluit van 10 januari 2025 aan haar opgelegde lasten onder dwangsom met betrekking tot bedrijfsactiviteiten die verband houden met het bereiden van brijvoer. Dit vormt een overtreding van het omgevingsplan (artikel 5.1, eerste lid, onder a Ow). Ook is er sprake van een overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, zodat het college ook bevoegd is om daartegen handhavend op te treden (vast staat namelijk dat hiervoor geen - aparte -omgevingsvergunning is verleend).
Interessant is ook dat de voorzieningenrechter in deze uitspraak toepassing geeft aan de nieuwe rechtsoverweging van de ABRvS van 5 maart jl. over concreet zicht op legalisering in relatie tot de evenredigheid. Vermeldenswaardig is ook dat de voorzieningenrechter alle betrokken belangen heeft gewogen en in het bijzonder gewicht toegekend aan de ernstige overlast die de omwonenden van de overtredingen ervaren (de voorzieningenrechter is voldoende gebleken dat zij al jaren ernstige geuroverlast ervaren, beperkt worden in hun woongenot, zorgen hebben over hun gezondheid en als gevolg daarvan veel stress ervaren).
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de door het college bij besluit van 10 januari 2025 aan haar opgelegde lasten onder dwangsom met betrekking tot bedrijfsactiviteiten die verband houden met het bereiden van brijvoer.
Bij besluit van 13 januari 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is de opslag van (grondstoffen voor) brijvoer en het bereiden van brijvoer vergund.
In vergunningvoorschrift 1.10.1.3 is opgenomen dat binnen de inrichting maximaal 688 m3 aan bijproducten (restproducten uit de voedingsmiddelenindustrie, aardappelstoomschillen, wei en maaivoermeel) worden opgeslagen ten behoeve van de verwerking tot veevoeder.
In vergunningvoorschrift 1.10.1.4 is opgenomen dat in de brijvoeropslagtanks slechts producten opgeslagen mogen worden welke ter plaatse noodzakelijk zijn voor de aanmaak van brijvoer dan wel een gereed mengsel van aangemaakt brijvoer. Er mag alleen brijvoer worden aangemaakt voor dieren die in de inrichting worden gehuisvest.
Mede gelet op een toename van klachten van omwonenden, is het college een onderzoek gestart naar de aard en de omvang van de bedrijfsactiviteiten. Bij een controle op 16 maart 2024 hebben toezichthouders geconstateerd dat de activiteiten, gericht op het maken van brijvoer, omvangrijk zijn. Daaruit is volgens het college gebleken dat de bedrijfsactiviteiten, voor zover gericht op het bereiden van brijvoer, zijn uitgegroeid tot industriële proporties. Volgens het college is sprake van een aantal overtredingen, die in de lasten onder dwangsom zijn vermeld.
Lasten onder dwangsom
Bij besluit van 10 januari 2025 heeft het college verzoekster gelast om de overtredingen op het perceel met het adres [adres] in [plaats 1] - kadastraal bekend gemeente [locatie] – (hierna; het perceel) te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Deze overtredingen hebben betrekking op de bedrijfsactiviteiten die zijn gericht op het bereiden van brijvoer voor landbouwhuisdieren. Concreet gaat het om de volgende overtredingen:
Overtreding 1
De overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 4.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009”, “9e wijziging bestemmingsplan Buitengebied 2009, [adres]” en “Buitengebied 2009, herziening [adres]” inzake het zonder benodigde omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bereiden van brijvoer voor derden (industriële schaal/ voedingsmiddelenindustrie).
Verzoekster kan deze overtreding (laten) beëindigen en ook beëindigd (laten) houden door op het perceel uitsluitend (nog) brijvoer te bereiden voor de eigen landbouwhuisdieren in de IPPC-installatie (voor het houden van landbouwhuisdieren). Dit betekent concreet dat verzoekster het bereiden van brijvoer voor derden en voor zijn andere varkenshouderijen (locaties) moet staken en vervolgens ook gestaakt moet houden.
Overtreding 2
Bij besluit van 26 februari 2025 heeft het college last 2 vervangen. Daarbij heeft het college aangegeven dat uit nieuwe informatie is gebleken de productiecapaciteit kleiner is dan waar aanvankelijk vanuit is gegaan en dat geen sprake is van een IPPC-installatie
voor het bewerken en verwerken van dierlijke of plantaardige grondstoffen voor het maken van voeder, bedoeld in categorie 6.4 van bijlage I bij de Richtlijn industriële emissies.
Op basis van artikel 3.128 van het Bal zijn de bedrijfsactiviteiten, gericht op het produceren van veevoer (brijvoer), wel te kwalificeren als het exploiteren van een andere milieubelastende activiteit voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren. Op grond van artikel 3.131 van het Bal geldt een verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Ow, om deze milieubelastende activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.
Omdat verzoekster geen omgevingsvergunning heeft voor deze milieubelastende activiteit, heeft het college geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 3.128 van het Bal. Besloten is om lastonderdeel 2 van het besluit last onder dwangsom van 10 januari 2025 als volgt te wijzigen.
Overtreding van 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, inzake het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren.
Verzoekster wordt gelast op het perceel te [plaats 1] uitsluitend (nog) brijvoer te bereiden voor de eigen landbouwhuisdieren in de IPPC-installatie (voor het houden van landbouwhuisdieren) te [plaats 1]. Dit betekent concreet dat verzoekster het bereiden van brijvoer voor derden en voor haar andere varkenshouderijen (locaties) moet staken en vervolgens ook gestaakt moet houden. De begunstigingstermijn heeft het college vastgesteld op 4 weken na dagtekening van dit besluit. De hoogte van deze dwangsom is vastgesteld op € 25.000, - ineens.
Overtreding 3
De overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.200 van het Bal, inzake het zonder omgevingsvergunning veranderen van (de werking van) de IPPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren op het perceel. Verzoekster kan deze overtredingen (laten) beëindigen en ook beëindigd (laten) houden door ervoor zorg te dragen dat de doorzet van niet langer voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] niet groter is dan 7.000 m³ per jaar, overeenkomstig de daartoe verleende omgevingsvergunning.
Ten aanzien van overtreding 1 is de voorzieningenrechter van oordeel dat de productie en levering van [productnaam] door verzoekster aan haar varkenshouderijen te [plaats 2] en [plaats 3] en aan (andere) derden, is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 3.1 van het bestemmingsplan tijdelijk deel van het omgevingsplan bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening [adres]”, zodat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
Voor wat betreft overtreding 2 betreft de overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal, gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, inzake het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren. Daaraan heeft het college – ook – ten grondslag gelegd dat op de locatie te [plaats 1] brijvoer wordt geproduceerd voor derden.
Tegen de gewijzigde last onder dwangsom 2 heeft verzoekster – ook – aangevoerd dat op de locatie te [plaats 1] geen brijvoer voor derden wordt geproduceerd. Verwezen wordt naar het standpunt van verzoekster, dat onder rechtsoverweging 9 is vermeld.
De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende. In de rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.7 heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat – anders dan verzoekster heeft aangevoerd – wel degelijk sprake is van de productie en levering van [productnaam] ten behoeve van derden, namelijk de varkenshouderijen van verzoekster te [plaats 2] en [plaats 3] en (andere) derden. Vast staat dat hiervoor geen (aparte) omgevingsvergunning is verleend.
De voorzieningenrechter is daarom voorlopig van oordeel dat hierdoor ook sprake is van overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, zodat het college ook bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
Overtreding 3: het zonder omgevingsvergunning veranderen van (de werking van) de IPPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren
Volgens het college volgt uit de revisievergunning van 13 januari 2016, inclusief de daaraan ten grondslag liggende documenten, dat de doorzet van niet langer voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] niet groter mag zijn dan 7.000 m³ per jaar.
Verzoekster heeft daartegen ingebracht dat uit de revisievergunning en de onderliggende stukken geen beperking tot 7.000 m3 per jaar voortvloeit. Weliswaar is dit volume op het aanvraagformulier vermeld, maar uit de onderliggende stukken, waaronder een advies van Wik adviesgroep van 9 januari 2015, blijkt dat hiermee bedoeld is dat verwacht wordt dat jaarlijks 7.000 ton voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] zal worden verwerkt. Dit gewicht heeft volgens verzoekster (alleen) betrekking op het [productnaam] en wordt niet overschreden.
De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende. De voorzieningenrechter kan op basis van de stukken en standpunten van de partijen, voor nu, onvoldoende vaststellen of de revisievergunning beperkingen stelt ten aanzien van het volume of het gewicht van de voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie die op de locatie te [plaats 1] mag worden verwerkt. Ook is de voorzieningenrechter onvoldoende gebleken of dit volume of gewicht beperkt is tot het [productnaam], of ook zuivelproducten en tofuwater omvat. Tot slot is de voorzieningenrechter nog onvoldoende duidelijk hoeveel volume of gewicht op de locatie te [plaats 1] daadwerkelijk wordt verwerkt.
De bezwaarfase biedt de mogelijkheid aan partijen om hun standpunten hierover te verduidelijken, maar omdat de voorzieningenrechter – gelet op de in rechtsoverweging 12.3 bedoelde onduidelijkheden – op de uitkomst niet vooruit kan lopen, zal de voorzieningenrechter deze last onder dwangsom 3 schorsen.
De beginselplicht tot handhaving
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) recentelijk in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678) geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het voorlopige oordeel dat handhavend optreden – in het bijzonder met betrekking tot de lasten 1 en 2 – in dit geval onevenredig is. Van concreet zicht op legalisatie van de overtredingen is geen sprake. Ook om andere redenen is de voorzieningenrechter niet gebleken dat sprake is van een bijzonder geval.
Uit wat verzoekster heeft aangevoerd, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat niet gebleken is dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. De voorzieningenrechter is onvoldoende gebleken welke technische aanpassingen met betrekking tot de installaties nodig zouden zijn en dat vasthouden aan de begunstigingstermijn uit een oogpunt van dierenwelzijn onverantwoord is, omdat verzoekster nog steeds brijvoer op de locatie [plaats 1] mag blijven produceren voor de varkens op die locatie en niet gebleken is dat verzoekster geen geschikt voer van derden kan kopen.
Daarnaast heeft de voorzieningenrechter alle betrokken belangen gewogen en in het bijzonder gewicht toegekend aan de ernstige overlast die de omwonenden van de overtredingen ervaren (de voorzieningenrechter is voldoende gebleken dat zij al jaren ernstige geuroverlast ervaren, beperkt worden in hun woongenot, zorgen hebben over hun gezondheid en als gevolg daarvan veel stress ervaren). Ook daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor schorsing van de lasten onder dwangsom 1 en 2, totdat een besluit op bezwaar is genomen.
