Uitspraak juridische status mondelinge bouwstop Wabo + hoe zit het onder de Omgevingswet?

In de Omgevingswet is overigens geen specifiek artikel meer opgenomen over de bouwstop (hier wordt in de korte noot hieronder nader op ingegaan).

Vaak wordt een bouwstop mondeling opgelegd door de toezichthouder. De vraag is of een dergelijke mondelinge bouwstop een besluit is of niet, of het daarna nog op schrift moet worden gesteld en of de bouwstop een specifieke vorm van zeer spoedeisende bestuursdwang (ex artikel 5:31, lid 2 Awb) is. De ABRvS gaf hier een oordeel over in de uitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1475. Ook gaat de ABRvS in de uitspraak in of de bouwstop mede als een preventief handhavingsbesluit in de zin van artikel 5:7 Awb dient te worden aangemerkt.

De ABRvS oordeelt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 5.17 van de Wabo de bouwwerkzaamheden kan stilleggen. Het opleggen van zo'n bouwstop is, zoals tussen partijen niet in geschil is, een bijzondere vorm van bestuursdwang. Het feitelijke stilleggen van de werkzaamheden zal doorgaans mondeling gebeuren, zodat er, zoals MRWH terecht aanvoert, op dat moment nog geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Om te kunnen spreken van een besluit in de zin van de Awb moet er immers een schriftelijke beslissing zijn. Dit betekent dat de opschriftstelling later alsnog moet plaatsvinden. In dit geval heeft het college dat met het besluit van 24 september 2020 gedaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college aldus toepassing heeft gegeven aan artikel 5:17 van de Awb. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Dat wat MRWH aanvoert over artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, behoeft daarom geen bespreking. Het voorgaande betekent dat MRWH er wel terecht op heeft gewezen dat de mondeling opgelegde bouwstop op 23 september 2020 geen besluit is, maar er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de opschriftstelling op 24 september 2020 dat wel is.

Bij brief van 17 september 2019 heeft MRWH het college laten weten dat op 23 september 2019 zal worden begonnen met de uitvoering van de herstelwerkzaamheden die in het besluit van 19 november 2019 onder 4 tot en met 19 zijn vermeld. Bij de brief is een brief van Vis Architecten met een omschrijving van de werkzaamheden gevoegd en een op die brief gebaseerde offerte van Nivo Bouw.

Het college heeft vervolgens advies heeft ingewonnen bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) en bij brief van 22 september 2020 onder meer aan MRWH laten weten dat de geplande werkzaamheden niet zien op het adequaat uitvoeren van de last onder bestuursdwang.

Op 23 september 2020 heeft de gemeentelijke bouwinspecteur geconstateerd dat MRWH met het uitvoeren van werkzaamheden was begonnen. Hij heeft mondeling meegedeeld dat de werkzaamheden moesten worden gestaakt. Op 24 september 2020 heeft het college de mondelinge bouwstop op schrift gesteld.

MRWH betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bouwstop niet mondeling kan worden opgelegd. Zij wijst erop dat het college gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 5.17 van de Wabo. Dat artikel vereist het nemen van een besluit dat, gelet op artikel 1:3 van de Awb, een schriftelijke beslissing moet zijn. Een mondeling besluit bestaat niet, aldus MRWH. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550, waarin is overwogen dat een last onder bestuursdwang alleen bij besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden opgelegd. Er kan volgens MRWH geen sprake zijn van de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, aangezien het stilleggen van de werkzaamheden niet kan worden aangemerkt als het feitelijk handelen van een bestuursorgaan om de last ten uitvoer te brengen.

Artikel 5.17 van de Wabo luidt:

"Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen."

De rechtbank heeft overwogen dat het college in dit geval spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb heeft kunnen toepassen. Volgens de rechtbank moet het stopleggen van de werkzaamheden worden gezien als het toepassen van bestuursdwang en moet het besluit van 24 september 2020 worden gezien als het besluit waarmee de feitelijk toegepaste bestuursdwang van 23 september 2020 van een juridische basis is voorzien.

Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 5.17 van de Wabo de bouwwerkzaamheden stilleggen. Het opleggen van zo'n bouwstop is, zoals tussen partijen niet in geschil is, een bijzondere vorm van bestuursdwang. Het feitelijke stilleggen van de werkzaamheden zal doorgaans mondeling gebeuren, zodat er, zoals MRWH terecht aanvoert, op dat moment nog geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Om te kunnen spreken van een besluit in de zin van de Awb moet er immers een schriftelijke beslissing zijn. Dit betekent dat de opschriftstelling later alsnog moet plaatsvinden. In dit geval heeft het college dat met het besluit van 24 september 2020 gedaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college aldus toepassing heeft gegeven aan artikel 5:17 van de Awb. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Dat wat MRWH aanvoert over artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, behoeft daarom geen bespreking.

Het voorgaande betekent dat MRWH er wel terecht op heeft gewezen dat de mondeling opgelegde bouwstop op 23 september 2020 geen besluit is, maar er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de opschriftstelling op 24 september 2020 dat wel is. De rechtbank is terecht, zij het op onjuiste gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen. De Afdeling zal hierna aan de hand van de overige hogerberoepsgronden de rechtmatigheid van dat besluit beoordelen.

MRWH betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan haar beroepsgrond dat het college ten onrechte is overgegaan tot preventieve handhaving in de vorm van een bouwstop. Zij voert aan dat geen sprake was van een overtreding die klaarblijkelijk dreigde, als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. Het college heeft het handhavend optreden volgens MRWH slechts gebaseerd op aannames van de RCE naar aanleiding van de offerte van Nivo Bouw.

Hoewel MRWH terecht aanvoert dat de rechtbank niet is ingegaan op dit betoog, overweegt de Afdeling dat dit, gelet op wat hierna wordt overwogen, niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Artikel 5:7 van de Awb luidt:

"Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt."

Zoals hiervoor onder 13 staat, heeft MWRH bij brief van 17 september 2020 aan het college laten weten dat zij op 23 september 2020 zou beginnen met het uitvoeren van werkzaamheden op het perceel. Voor de uit te voeren werkzaamheden is verwezen naar de bij de brief gevoegde bijlagen. Toen MRWH met de uitvoering van die werkzaamheden was begonnen, zijn die werkzaamheden stilgelegd. Volgens het college zien de geplande werkzaamheden niet op het uitvoeren van de bij besluit van 19 november 2019 gelaste werkzaamheden en betreffen ze voorts ook vergunningplichtige activiteiten.

Naar het oordeel van de Afdeling ziet de opgelegde bouwstop op alle werkzaamheden die in de brief van 17 september 2020 zijn genoemd. Het is daarbij niet relevant of met al die werkzaamheden op 23 september 2020 feitelijk al was begonnen. Alle werkzaamheden vormden tezamen immers het project dat MRWH aan het uitvoeren was, welk project volgens het college een bouwstop rechtvaardigde. Met de uitvoering van dat project was op 23 september 2020 al begonnen. Artikel 5:7 van de Awb dat de bevoegdheid geeft om een herstelsanctie op te leggen als het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, is in deze situatie niet van toepassing en is door het college daarom ook ten onrechte in de motivering van het besluit genoemd. Het betoog van MRWH dat geen sprake was van een overtreding die klaarblijkelijk dreigde, behoeft geen bespreking.

YS:

Art. 5.17 Wabo was vaak de grondslag voor de zogenoemde bouwstop. In het kader van de invoering van de Ow is besloten om een dergelijk artikel niet meer in de Ow op te nemen. De wetgever beschrijft dat deze bevoegdheid, die oorspronkelijk bedoeld was als een nuttige aanvulling op de bestuursdwangbevoegdheid, als overbodig wordt beschouwd. Art. 5:2 Awb definieert een ‘bestuurlijke sanctie’ zo ruim, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt (Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 244 en Kamerstukken II, 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 367).

Inmiddels is op 16 oktober 2024 (Rb. Midden-Nederland 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5927) een uitspraak gedaan waarin is overwogen dat de jurisprudentielijn dat géén toets aan de legaliseringsmogelijkheden hoeft plaats te vinden bij een bouwstop onder de Ow wordt voortgezet. Overwogen wordt dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Gelet op de aard van de bouwstop hoefde het college géén onderzoek te doen naar de mogelijkheid om de overtreding te legaliseren. Ook blijkt uit genoemde uitspraak een bevestiging van het gegeven dat een bouwstop kan worden opgelegd in combinatie met een last onder dwangsom om te voorkomen dat de bouwwerkzaamheden worden gecontinueerd en bovendien wordt in de uitspraak de bouwstop expliciet als een bijzondere vorm van een last onder bestuursdwang gekwalificeerd. En wel een last onder bestuursdwang die inhoudt dat wordt gelast om een illegale bouwactiviteit direct te beëindigen en dat, als daaraan geen gevolg wordt gegeven, het bevoegd gezag de activiteit zelf zal beëindigen.

In een uitspraak van 5 december 2024 (Rb. Limburg 5 december 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:9005) bevestigde de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg enerzijds dat een bouwstop onder de Ow inderdaad als een last onder bestuursdwang kan worden aangemerkt en dat bij een bouwstop niet wordt getoetst of sprake zou kunnen zijn van concreet zicht op legalisering. Daarnaast wordt geoordeeld dat een bouwstop ook onder de Ow nog steeds kan worden gecombineerd met een last onder dwangsom om de overtreding beëindigd te houden. Anderzijds stelt de voorzieningenrechter wel vast dat na het vervallen van de Wabo sprake is van een andere wettelijke grondslag waarop een bouwstop wordt gebaseerd, namelijk titel 5.1 Awb. Daarom kan niet op voorhand worden gezegd dat de beoordeling in alle voorkomende gevallen hetzelfde zal zijn als bij de bouwstop op basis van het vervallen art. 5.17 Wabo. Zo kan een last onder bestuursdwang, als geen sprake is van een situatie als bedoeld in art. 5:31 lid 2 Awb (zeer spoedeisende bestuursdwang, YS), niet mondeling (of telefonisch) worden opgelegd en kan een stillegging dus pas ingaan na toezending van het op schrift gestelde handhavingsbesluit. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat de gewijzigde grondslag voor een bouwstop ook gevolgen kan hebben voor de jurisprudentielijn van de Afdeling dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is.