Op 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3826 heeft de ABRvS een uitspraak gedaan over het instrument van de bouwstop. Interessant aan deze uitspraak waren de volgende aspecten:
ook na 2 maanden kon nog een bouwstop worden opgelegd omdat er nog bouwwerkzaamheden aan de gang waren;
bij bouwstop hoeft niet getoetst te worden of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden;
van belang was de mogelijkheid om het college te verzoeken om de bouwstop tijdelijk op te heffen, zodat [appellante] het bouwwerk wind- en waterdicht zou kunnen maken ter voorkoming van schade.
Aan het eind van het artikel wordt ook nog ingegaan op het gegeven dat de bouwstop niet meer als specifiek instrument in de Omgevingswet is opgenomen (zoals in de Wabo wel het geval was in artikel 5.17).
De feitelijke casus was als volgt. Bij besluit van 19 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam aan [vennoot A] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning. [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Edam. Op 24 december 2019 is een aanvraag ingediend bij het college voor de bouw van een schapenstal op dit perceel. Het college heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 23 november 2020 aan [appellante] verleend. Nadat het college een melding had ontvangen dat het bouwwerk afwijkt van de bouwtekeningen, is het college op 15 februari 2022 gaan kijken bij de bouwwerkzaamheden. In het verslag van deze controle staat - kort gezegd - dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat in afwijking van de bouwtekeningen wordt gebouwd. Het college is vervolgens een handhavingsprocedure gestart. Het college heeft bij besluit van 1 september 2022 de bouwstop gehandhaafd en aanvullend artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 5.17 van de Wabo hieraan ten grondslag gelegd.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidde ten tijde van belang:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk [...]."
Artikel 5.17 van de Wabo luidde ten tijde van belang:
"Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen."
Was er een overtreding?
Vast staat en niet in geschil is dat op 15 februari 2022 werd gebouwd in afwijking van de omgevingsvergunning van 23 november 2020. [appellante] heeft daarom gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Omdat deze overtreding op 19 april 2022 nog steeds plaatsvond, was het college bevoegd om een bouwstop ingevolge artikel 5.17 van de Wabo op te leggen met daarbij een last onder dwangsom.
Waren er bijzondere omstandigheden om van een bouwstop af te zien?
[appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor het college had moeten afzien van het opleggen van een bouwstop. Hierover voert [appellante] aan dat het college pas twee maanden na het constateren van een overtreding een bouwstop heeft opgelegd. Volgens [appellante] kan daarom geen sprake zijn geweest van spoed. Het college had er verder rekening mee kunnen houden dat concreet zicht op legalisatie tot de mogelijkheden behoorde en heeft dat ten onrechte niet onderzocht. Ook voert [appellante] aan dat het opleggen van een bouwstop in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De bouwstop was immers niet geschikt om een legale situatie te bewerkstelligen. Bovendien leidde de bouwstop tot onevenredig nadelige gevolgen voor [appellante]. Door de bouwstop kon de buitengevel niet meer worden geplaatst en dat heeft geleid tot schade.
Het college heeft op de zitting van de Afdeling nader toegelicht dat de bouwstop niet terstond is opgelegd omdat de benodigde personele capaciteit op dat moment ontbrak. Om die reden is de bouwstop pas na twee maanden opgelegd. Op dat moment waren de bouwwerkzaamheden nog niet afgerond. De rechtbank hoefde geen aanleiding te zien voor het oordeel dat deze periode onredelijk lang is en heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college had behoren af te zien van het opleggen van een bouwstop.
Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat bij de toepassing van een bouwstop gelet op de aard en het doel van die bevoegdheid, niet behoeft te worden onderzocht of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden. Dat onderzoek is pas aan de orde wanneer het college een besluit neemt of en hoe er verder wordt gehandhaafd.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college geen legalisatieonderzoek had hoeven doen voor oplegging van de bouwstop. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, onder 4.1, overwogen dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen hoeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732, onder 3, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, dus niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het opleggen van de bouwstop niet onevenredig was. Anders dan [appellante] betoogt, was de bouwstop een ordemaatregel en strekte de oplegging daarvan niet tot het bereiken van een legale situatie. De bouwstop was dan ook een geschikte maatregel om te voorkomen dat er in afwijking van de omgevingsvergunning verder werd gebouwd. Op de zitting heeft het college verder toegelicht dat [appellante] is gewezen op de mogelijkheid om het college te verzoeken de bouwstop tijdelijk op te heffen, zodat [appellante] het bouwwerk wind- en waterdicht zou kunnen maken ter voorkoming van schade. [appellante] heeft op de zitting aangegeven dat zij zo’n verzoek niet heeft gedaan. [appellante] heeft dus geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om schade te voorkomen en dat kan het college niet worden aangerekend. Er is niet gebleken van andere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het opleggen van een bouwstop onevenredig was.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig heeft geacht op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van de bouwstop.
Geen speciaal artikel meer omtrent de bouwstop in de Omgevingswet
Artikel 5.17 Wabo bepaalde dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen. Genoemd artikel 5.17 Wabo was vaak de grondslag voor de zogenoemde bouwstop. In het kader van de Omgevingswet is besloten om een dergelijk artikel niet meer op te nemen. De wetgever overweegt dat deze bevoegdheid, die oorspronkelijk bedoeld was als een nuttige aanvulling op de bestuursdwangbevoegdheid als overbodig beschouwd. Artikel 5:2 Awb definieert een ‘bestuurlijke sanctie’ zo ruim, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 244 en Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 367).
