Uitspraak over doel Omgevingswet in relatie tot vergunningstelsel in provinciale omgevingsverordening en niet toepassen hardheidsclausule

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres om toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 3.8 van de Omgevingsverordening Noord-Brabant voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp in het grondwaterbeschermingsgebied Seppe. Eiseres is het niet eens met deze afwijzing. De voorzieningenrechter komt met het college tot het oordeel dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Het college is dus niet bevoegd om de hardheidsclausule in artikel 3.8 van de Ov toe te passen.

Eiseres betoogt – summier weergegeven – dat de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggen kernwaarden door het college niet in acht worden genomen. Met de totstandkoming van de Omgevingswet, is meer oog ontstaan voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, een balans tussen bescherming en benutting en een gedrags- en cultuurverandering van risicomijdend gedrag naar een afweging op basis van brede waarden. Dat blijkt uit de Memorie van Toelichting bij die wet. Het bieden van maatwerk, in dit geval door het toestaan van een bodemwarmtepomp, past in die gedachte. Verder blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat niet alleen naar de letter van de wet moet worden gekeken, maar ook naar de geest ervan. De voorzieningenrechter volgt het betoog van eiseres niet. De artikelen 3.29 en 3.30 van de Ov stellen verboden in waarvan niet via een vergunnings- of ontheffingsmogelijkheid kan worden afgeweken. Slechts als sprake is van de twee (strenge) cumulatieve voorwaarden uit artikel 3.8 van de Ov, kan het college met toepassing van de hardheidsclausule afwijken van deze verbodsbepalingen. Het doel van de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggende kernwaarden, leiden er niet toe dat een wettelijk toetsingskader dat uitgaat van een verbod zonder de mogelijkheid van ontheffing of vergunning plaats moet maken voor een vrije belangenafweging.

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres om toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 3.8 van de Omgevingsverordening voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp in het grondwaterbeschermingsgebied Seppe.

Met het primaire besluit van 29 oktober 2024 heeft het college het verzoek van eiseres om toepassing te geven aan de hardheidsclausule afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 april 2025 op het bezwaar van eiseres is het college, met een aanvullende motivering, bij de afwijzing van dat verzoek gebleven.

Eiseres breekt op haar eigen terrein, [adres] te [woonplaats] (de locatie), vijf gebouwen af om daarvoor in de plaats één nieuw gebouw neer te zetten. De locatie ligt aan de rand van het grondwaterbeschermingsgebied Seppe. Eiseres wenst het nieuwe gebouw te verwarmen met een bodemwarmtepomp met een gesloten systeem. Vanwege de situering in het grondwaterbeschermingsgebied is het plaatsen van een bodemwarmtepomp niet toegestaan op grond van de artikelen 3.29 en 3.30 van de Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (Ov).

Eiseres heeft op 7 september 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp dan wel een ontheffingsverzoek ten behoeve van het plaatsen van een bodemwarmtepomp ingediend.

Met het (primaire) besluit van 29 oktober 2024 heeft het college het verzoek van eiseres opgevat als verzoek om toepassing van de hardheidsclausule en heeft het college dit verzoek afgewezen.

Met het bestreden besluit van 10 april 2025 heeft het college, met een aanvullende motivering, het bezwaar ongegrond verklaard en heeft het de afwijzing om toepassing te geven aan de hardheidsclausule in stand gelaten.

Artikel 3.30 van de Ov bepaalt dat het verboden is om in een grondwaterbeschermingsgebied een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.29 van de Ov uit te voeren. In artikel 3.29, eerste lid, van de Ov zijn (onder meer) als milieubelastende activiteit aangewezen: het aanleggen en gebruiken van bodemenergiesystemen en activiteiten waarvan de werking berust op het direct of indirect onttrekken of toevoegen van warmte aan het grondwater (onder d) en het verrichten van activiteiten in de bodem op een diepte van 3 meter of meer (onder e).

Tussen partijen is niet in geschil dat het plaatsen van een bodemwarmtepomp in strijd is met de hiervoor aangehaalde verbodsbepalingen uit de Ov. Het is niet mogelijk om ontheffing te krijgen van het verbod in artikel 3.30 van de Ov. Ook is het niet mogelijk om een vergunning te krijgen voor de op grond van artikel 3.30 van de Ov verboden activiteit. Het college kan alleen door toepassing te geven aan de hardheidsclausule uit artikel 3.8 van de Ov in bepaalde gevallen van deze verbodsbepalingen afwijken. Artikel 3.8, eerste lid, van de Ov luidt als volgt:

“Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels uit dit hoofdstuk buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.”

Artikel 3.8 van de Ov is daarmee het toetsingskader. Dat betekent dat, om aan het verzoek van eiseres om toepassing te kunnen geven aan de hardheidsclausule, sprake moet zijn van (1) een onbillijkheid van overwegende aard bij toepassing van de algemene regels én (2) het doel waarvoor de regel is vastgesteld niet wordt geschaad als de regel niet wordt toegepast. Aan beide voorwaarden moet zijn voldaan. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of het college heeft kunnen weigeren om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.

Onbillijkheid van overwegende aard

Eiseres is van mening dat het college haar bezwaargronden onvoldoende heeft samengevat en onvoldoende heeft behandeld. Volgens eiseres is sprake van een onbillijkheid van overwegende aard en het college had daarom toepassing moeten geven aan de hardheidsclausule. Het college heeft puur eenzijdig gekeken naar het belang van grondwaterbescherming en niet (ook) naar het nadeel dat eiseres lijdt. Dat blijkt uit de stelling van het college dat de afweging al bij vaststelling van de regels heeft plaatsgevonden. Dat kan volgens eiseres niet, want op grond van artikel 3:4 van de Awb moet het individuele geval worden beoordeeld. Eiseres merkt daarbij op dat dit temeer wringt, omdat eiseres bereid is om aan de strengste voorwaarden te voldoen, zoals die door de Duitse en Zwitserse overheden in vergelijkbare gevallen in grondwaterbeschermingsgebieden worden gesteld.

Eiseres vindt het verder onbillijk omdat de locatie zich aan de rand van het grondwaterbeschermingsgebied bevindt en dat (de vaststelling van) de grens van dat gebied marginaal is. Deze vaststelling is niet vanuit wetenschappelijk oogpunt gebeurd, maar het gevolg geweest van een pragmatische insteek. Dat nu geen bodemwarmtepomp kan worden geplaatst terwijl de locatie vlakbij zo’n pragmatisch vastgestelde grens ligt, valt volgens eiseres niet te verantwoorden. Het college wijst er daarbij ten onrechte op dat het grondwaterbeschermingsgebied Seppe niet beschikt over een voldoende beschermende kleilaag. Dat gebied is een nagenoeg cirkelvormig gebied van tientallen kilometers, waarbij het college op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom op de locatie sprake is van een onvoldoende beschermende kleilaag. Dat is ook niet op onderzoek gebaseerd.

Niet wordt duidelijk gemaakt op welke wijze er schade kan optreden als eiseres bij de grens van het grondwaterbeschermingsgebied een bodemwarmtepomp plaatst, aldus eiseres.

Het college vindt dat het voldoende heeft onderbouwd dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Daartoe wijst het college op het bestreden besluit en het advies van de hoor- en adviescommissie, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit. Volgens het college rust een belangrijke verantwoordelijkheid op de provincie om het grondwater en de drinkwatervoorziening te beschermen. Dat volgt onder meer uit artikel 2.18, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet en uit artikel 2 van de Drinkwaterwet. Aan de beschikbaarheid en veiligheid van drinkwater hecht het college veel waarde. Dat belang weegt in dit geval zwaarder dan de door eiseres gestelde duurzaamheidsdoelstellingen en vermindering van CO2-uitstoot en energieverbruik. De belangen van eiseres zijn daarmee wel gewogen, maar als minder zwaar beoordeeld ten opzichte van het drinkwaterbelang.

Het college geeft wat de begrenzing betreft aan dat eiseres heeft verzocht om kaartaanpassingen bij de Ov. Dat verzoek is echter onderbouwd afgewezen in een ander besluit. Daarom moet in deze procedure uit worden gegaan van de begrenzing zoals opgenomen in de Omgevingsverordening.

Het college vindt ook belangrijk dat het vanwege het opnemen van een verbod voor het hebben van een bodemenergiesysteem in het grondwaterbeschermingsgebied zonder ontheffingsmogelijkheid voorzienbaar is dat aanvragen voor de aanleg van deze systemen niet worden gehonoreerd. Een hardheidsclausule is niet bedoeld als verkapte ontheffingsmogelijkheid, aldus het college.

Het college betwist dat het niet is uitgegaan van de recente onderzoeken en technieken. Verder merkt het college op dat het niet alleen kijkt naar de bodemwarmtepomp van eiseres, maar dat het ook bij de beoordeling betrekt dat het mogelijk een precedent schept voor meer aanvragen ten behoeve van bodemwarmtepompen.

De voorzieningenrechter komt met het college tot het oordeel dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college groot gewicht heeft mogen toekennen aan de bescherming en veiligheid van het grondwater. Eiseres heeft geen omstandigheden genoemd die tot de conclusie leiden dat het nadeel dat eiseres lijdt zo groot is ten opzichte van dat belang dat sprake zou zijn van een onbillijkheid van overwegende aard. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat eiseres van meet af aan bekend was met het verbod van een bodemwarmtepomp op deze locatie. Er zijn alternatieven voor het gebruik van een bodemwarmtepomp. Het college heeft tijdens de zitting voorbeelden genoemd. Eiseres had dus voor een ander systeem kunnen kiezen. Dat het realiseren van een bodemwarmtepomp volgens eiseres het meest efficiënte systeem is om in dit geval in te zetten, betekent niet dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

Ook het feit dat de locatie in de buurt van de grens van het grondwaterbeschermingsgebied ligt, is onvoldoende. Eiseres heeft in een afzonderlijke procedure verzocht om aanpassing van de kaart van het grondwaterbeschermingsgebied. Dat verzoek is in die procedure besproken. Uiteindelijk is besloten om geen kaartaanpassingen te doen. In deze procedure moet worden uitgegaan van de grenzen van het grondwaterbeschermingsgebied zoals deze zijn vastgesteld.

Dat eiseres niet van plan is om tot 82 meter in de grond te boren, is evenmin een reden om aan te nemen dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Ook verder heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

Gelet op het voorgaande volgt de voorzieningenrechter het college in de conclusie dat geen sprake is van een bijzonder geval waarin toepassing van de algemene regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het college heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het bestreden besluit, in samenhang met het primaire besluit, ook voldoende onderbouwd. Dat het college de bezwaren van eiseres slechts summier heeft weergegeven in het bestreden besluit, maakt dit niet anders. Dat wil niet zeggen dat het college de bezwaren van eiseres niet in aanmerking heeft genomen.

Doel en strekking van de Omgevingswet

Eiseres betoogt – summier weergegeven – dat de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggen kernwaarden door het college niet in acht worden genomen. Met de totstandkoming van de Omgevingswet, is meer oog ontstaan voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, een balans tussen bescherming en benutting en een gedrags- en cultuurverandering van risicomijdend gedrag naar een afweging op basis van brede waarden. Dat blijkt uit de Memorie van Toelichting bij die wet. Het bieden van maatwerk, in dit geval door het toestaan van een bodemwarmtepomp, past in die gedachte.

Verder blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat niet alleen naar de letter van de wet moet worden gekeken, maar ook naar de geest ervan. Eiseres stelt dat in onderhavig geval sprake is van een gat tussen de bedoeling van de wetgever en de daadwerkelijke realisatie door het bestuursorgaan. De opdracht van de wetgever is helder, maar het college handelt op tegenovergestelde wijze. Volgens eiseres moet het college bij de beoordeling van een beroep op de hardheidsclausule in lijn met de opdracht van de wetgever handelen; met souplesse en vertrouwen, en niet risicomijdend. Eiseres vindt dat het college echter juist risicomijdend handelt, omdat het college uit vrees voor precedentwerking geen medewerking aan het initiatief wil verlenen. Eiseres vindt dat ondeugdelijk en in strijd met de gedachte van de wetgever. Eiseres wijst er daarbij op dat zelden een geslaagd beroep op precedentwerking kan worden gedaan. Dat het college wijst op interprovinciale afspraken wijst, maakt het voorgaande niet anders. Die afspraken zijn namelijk niet belangrijker dan wat de wetgever heeft beoogd. Eiseres keert zich verder tegen het feit dat het college spreekt van een generiek verbod en dat het daarom geen enkel gesprek aangaat of mogelijkheden biedt voor maatwerk. Ook dat staat haaks op wat de wetgever vraagt aan gedragsverandering.

Dat met het college ook niet kan worden overlegd over eventuele oplossingen is bovendien in strijd met het doel van artikel 1.2, onder d, van de Omgevingsverordening, waarin is bepaald dat het doel van de provincie is om maatschappelijke opgaven te realiseren. De overheid vraagt zoveel als mogelijk van het gas af te gaan, minder CO2-uitstoot en minder energieverbruik, maar het college blokkeert alle initiatieven op dit gebied.

De voorzieningenrechter volgt het betoog van eiseres niet. De artikelen 3.29 en 3.30 van de Ov stellen verboden in waarvan niet via een vergunnings- of ontheffingsmogelijkheid kan worden afgeweken. Slechts als sprake is van de twee (strenge) cumulatieve voorwaarden uit artikel 3.8 van de Ov, kan het college met toepassing van de hardheidsclausule afwijken van deze verbodsbepalingen. Het doel van de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggende kernwaarden, leiden er niet toe dat een wettelijk toetsingskader dat uitgaat van een verbod zonder de mogelijkheid van ontheffing of vergunning plaats moet maken voor een vrije belangenafweging. Wat eiseres in dit kader verder heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een bijzonder geval waarin toepassing van de algemene regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het college is dus niet bevoegd om de hardheidsclausule in artikel 3.8 van de Ov toe te passen. Dat brengt met zich dat het niet nodig is om in te gaan op de tweede voorwaarde voor toepassing van de hardheidsclausule: de vraag of het doel waarvoor de regels zijn vastgesteld niet wordt geschaad door van die regels af te wijken. De voorzieningenrechter zal dan ook niet bespreken wat eiseres in dit kader heeft aangevoerd.

De voorzieningenrechter merkt ten overvloede op dat artikel 3.8 van de Ov een bevoegdheid betreft. Dus ook als sprake zou zijn van een onbillijkheid van overwegende aard en het doel waarvoor de regel is vastgesteld niet zou worden geschaad, levert dat geen verplichting op voor het college om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.