Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bevat een breed scala aan regels voor verschillende soorten milieubelastende activiteiten. Toch is niet voor elk denkbaar scenario een eigen bepaling te vinden. Om te voorkomen dat sommige gedragingen (gedeeltelijk) ongereguleerd blijven, heeft de wetgever in artikel 2.11 van het Bal een specifieke zorgplicht geïntroduceerd. Op 14 februari 2025 is een van de eerste uitspraken over de specifieke zorgplicht verschenen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam boog zich in deze uitspraak over een geschil tussen een glastuinbouwbedrijf en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorne aan Zee.
Om de uitspraak van de voorzieningenrechter goed te begrijpen, is het zinvol kort stil te staan bij wat de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal inhoudt. Het eerste lid van artikel 2.11 luidt als volgt:
“1. Degene die een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.”
De belangen in artikel 2.2 zijn, voor zover het gaat om een milieubelastende activiteit, het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu. Het tweede en derde lid van artikel 2.11 geven een aantal concrete voorbeelden van wat van burgers, bedrijven en overheden wordt verwacht. Zo moeten ze bij het verrichten van een milieubelastende activiteit in ieder geval gebruikmaken van de best beschikbare technieken (BBT).
Een glastuinbouwbedrijf in Hellevoetsluis teelt cannabis in het kader van het experiment Gesloten Coffeeshopketen van de Rijksoverheid. Sinds de start van de teeltactiviteiten heeft de DCMR Milieudienst Rijnmond ruim 900 meldingen over geuroverlast ontvangen. Naar aanleiding van die meldingen voeren toezichthouders van DCMR in het voorjaar van 2024 acht controles uit bij het glastuinbouwbedrijf. Tijdens een aantal controles constateren ze dat de ramen van het kassencomplex zijn geopend en dat de geur van cannabis in de nabije omgeving waarneembaar is. Volgens de toezichthouders was het aan het glastuinbouwbedrijf om te onderzoeken of het telen van cannabis in een dergelijk kassencomplex met geopende ramen had kunnen plaatsvinden zonder geuroverlast te veroorzaken. Daarnaast had het glastuinbouwbedrijf voorafgaand aan de teeltactiviteiten maatregelen moeten treffen om geurhinder te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken.
Bij brief van 19 juli 2024 maakt DCMR haar voornemen kenbaar om een last onder dwangsom op te leggen. De zienswijze die het glastuinbouwbedrijf tegen dat voornemen indient, voorkomt echter niet dat DCMR op 26 november 2024 definitief besluit tot oplegging van de last. Volgens DCMR is sprake van evidente strijd met de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal, waarbij ernstige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zijn opgetreden. De opgelegde last onder dwangsom is omvangrijk: ze bestaat uit drie onderdelen en per overtreding verbeurt het glastuinbouwbedrijf een dwangsom van € 10.000,- tot € 30.000,-.
Het glastuinbouwbedrijf is het niet eens met de last en stapt naar de voorzieningenrechter.
Ter zitting voert het bedrijf aan dat de last onder dwangsom niet had mogen worden gebaseerd op de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal.
De voorzieningenrechter gaat in haar overwegingen vervolgens uitgebreid in op de achtergrond van de specifieke zorgplicht. Ze constateert dat bij de parlementaire behandeling van het Bal, de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet de handhaafbaarheid van specifieke zorgplichten herhaaldelijk aan de orde is gekomen. Volgens de wetgever is handhaving slechts mogelijk als het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht, ‘evident’ – dus ‘onmiskenbaar’ – in strijd is met de specifieke zorgplicht. Directe handhaving is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. De voorzieningenrechter sluit zich in zoverre aan bij de uitleg die in de rechtspraak is gegeven aan de handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Na de bespreking van het juridisch kader onderzoekt de voorzieningenrechter of ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal. Ze stelt vast dat DCMR het Geurhinderbeleid van de provincie Zuid-Holland als eigen beleid hanteert. Volgens dat Geurhinderbeleid moet DCMR bij de beoordeling van een geursituatie kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeken gebruiken die zijn beschreven in de NTA 9065 (document met stappenplan om geuronderzoek op te zetten en uit te voeren). Belangrijke aspecten bij die beoordeling zijn de frequentie waarin geur waarneembaar is in de omgeving, de geurconcentratie, de hedonische waarde, de geurgevoeligheid van de bestemming, en het onderscheid tussen de nieuwe bestaande geursituatie en het beoordelingskader ‘acceptabel geurniveau’.
Uit de verslagen van de toezichthouders die het glastuinbouwbedrijf hebben bezocht, blijkt niet dat ze de geurcontroles conform het Geurhinderbeleid hebben uitgevoerd. De last onder dwangsom berust volgens voorzieningenrechter daarmee op een ondeugdelijk onderzoek, zodat niet kan worden vastgesteld of er sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal die het handhavend optreden van DCMR rechtvaardigt. De voorzieningenrechter besluit na haar belangenafweging dan ook om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te kennen.
Deze uitspraak van de voorzieningenrechter is een van de eerste waarin de handhaafbaarheid van artikel 2.11 van het Bal uitdrukkelijk aan bod komt en is alleen daarom al het signaleren waard. De conclusie dat handhaving alleen mogelijk is bij ‘evidente’ of ‘onmiskenbare’ strijd met de specifieke zorgplicht, is desalniettemin niet nieuw. De voorzieningenrechter sluit zich met dat oordeel namelijk aan bij de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie zoals we die kenden vóór 1 januari 2024.
In een andere uitspraak die inmiddels verscheen over de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 Bal (rechtbank Oost-Brabant 29 januari 2025, ECLI:NL:RBOBR:2024:6260, r.o. 11.2), merkte de rechter op dat als de vergunningshoudster in die zaak zich niet aan de voorlopige voorziening zou houden (inhoudende het naleven van lozingseisen en monitoringsvoorschriften uit de vernietigde omgevingsvergunning, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen), zij zou handelen in strijd met artikel 2.11 van het Bal. Een dergelijk gebruik van de specifieke zorgplicht als ‘vangnetbepaling’ is wederom in lijn met hoe rechters zorgplichten onder het oude recht benaderden.
Concluderend moeten overheden bij handhaving op grond van artikel 2.11 van het Bal goed nagaan of er zich een situatie van evidentie strijdigheid voordoet. Waar de grenzen van evidente strijdigheid precies liggen, zal toekomstige rechtspraak moeten uitwijzen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1816.
