Op 21 maart 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (ECLI:NL:RBOBR:2025:1580) een voor de praktijk erg interessante uitspraak gedaan over het repressief welstandstoezicht onder de Omgevingswet. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen een last onder dwangsom (de last) om zijn dakkapel verwijderen en verwijderd houden.
Artikel 22.7, eerste lid, van het Omgevingsplan maakt onderdeel uit van de zogenoemde Bruidsschat, een reeks van artikelen die de wetgever heeft opgesteld om de overgang naar de Omgevingswet makkelijker te maken. De Bruidsschat bevat een aantal artikelen uit regelgeving die wordt ingetrokken met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze artikelen zijn nu onderdeel van het Omgevingsplan.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de welstandsnota alsmede de Gebiedsgerichte welstandscriteria aan te merken als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Beiden zijn ook aan te merken als een welstandsnota als bedoeld in artikel 22.7 van het Omgevingsplan. Het college is in zijn algemeenheid bevoegd om handhavend op te treden indien artikel 22.7 van het Omgevingsplan wordt overtreden. In dat geval is immers sprake van een omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in de definitie van omgevingsplanactiviteit onder c, in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet) en in artikel 5.1, eerste lid onder a van de Omgevingswet is het verboden te handelen zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Deze omgevingsplanactiviteit wordt niet uitgezonderd in de aanhef van artikel 2.29 van het Bbl.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in dit geval om meerdere redenen niet kon overgaan tot handhavend optreden. Het college gaat handhaven omdat het uiterlijk van de dakkapel de positionering van de dakkapel afwijkend zijn. De Gebiedsgerichte criteria stellen zowel eisen aan het uiterlijk als aan de positionering van dakkapellen. Echter, artikel 22.7 van het Omgevingsplan biedt bij een strikte uitleg alleen maar de mogelijkheid om op te treden tegen het uiterlijk van bestaande bouwwerken of te bouwen vergunningsvrije bouwwerken maar niet tegen de positionering van bouwwerken. Toegegeven, de dakkapel maakt onderdeel uit van de woning en het uiterlijk van de woning met dakkapel van eiser wijkt af van andere woningen met dakkappelen omdat de dakkapel niet is gepositioneerd overeenkomstig de aangehechte voorbeelden. Daartegenover staat dat een nieuwe dakkapel als een afzonderlijk vergunningsvrij bouwwerk wordt gezien en dat het dus voor de hand ligt om de dakkapel afzonderlijk en op zichzelf te beoordelen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de Gebiedsgerichte criteria ten onrechte eisen aan de positionering van dakkapellen zijn gesteld en dat deze beleidsregel in zoverre kennelijk onredelijk is. Het college heeft met de verwijzing naar de Gebiedsgerichte criteria onvoldoende gemotiveerd dat de afwijkende positionering van de dakkapel een welstandsexces oplevert (een overtreding van artikel 22.7 Omgevingsplan).
Eiser is eigenaar van een woning in de wijk Barrier in Eindhoven. Hij heeft enkele jaren geleden een dakkapel laten plaatsen in het dak aan de achterkant van de woning.
-Op 8 april 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente Eindhoven tijdens een controle de aanwezigheid van de dakkapel geconstateerd en gezien dat deze afwijkt van de criteria voor dakkapellen voor deze wijk in de welstandsnota van de gemeente Eindhoven. Van deze controle is een rapport gemaakt.
-De Adviescommissie Omgevingskwaliteit Eindhoven (AOKE) heeft in haar advies van 29 maart 2024 beoordeeld dat de dakkapel in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand omdat de dakkapel afwijkt van de gebiedsgerichte criteria.
-Het college heeft eiser gewaarschuwd en hem verzocht de dakkapel te verwijderen of aan te passen zodat de dakkapel wel voldoet aan de “Gebiedsgerichte welstandscriteria De Barrier” (de Gebiedsgerichte criteria). Eiser heeft hierop gereageerd. Zijn architect heeft een tekening met aanpassingen van de dakkapel bij het college ingediend.
-Op 27 augustus 2024 heeft de AOKE geoordeeld dat ook de aangepaste dakkapel niet voldoet aan de Gebiedsgerichte criteria.
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat voor het bouwen van de dakkapel géén omgevingsvergunning voor bouwen nodig is. De dakkapel was, toen deze werd gebouwd, vergunningsvrij omdat deze past binnen de maten in artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (dat gold in 2022). Voor het bouwen van de dakkapel is ook geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet) nodig op basis van artikel 2.27. tweede lid onder a, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De dakkapel voldoet ook aan de eisen gesteld in artikel 2.29 onder b, van het Bbl. Partijen zijn het hier over eens.
In de last heeft het college eiser gelast om voor 14 november 2024 de bestaande dakkapel te verwijderen en verwijderd te houden of de dakkapel zodanig aan te passen dat deze voldoet aan de Gebiedsgerichte criteria. Indien eiser dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom van € 3.000,- per week, met een maximum van € 15.000,-.
Het college is van mening dat kan worden opgetreden bij welstandsexcessen op grond van artikel 22.7, eerste lid, van het Omgevingsplan gemeente Eindhoven (Omgevingsplan). Hierin is bepaald dat het uiterlijk van een bestaand bouwwerk of een te bouwen bouwwerk waarvoor géén omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist, niet in ernstige mate in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet gold.
De gemeenteraad van Eindhoven heeft op 19 april 2004 vastgesteld het tweede deel van de nota welstandsbeleid “De toetsing gestuurd” (de Welstandsnota). Hierin is een excessenregeling opgenomen voor bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning noodzakelijk is, zodat ook deze bouwwerken voldoen aan minimale eisen van welstand. De Welstandsnota voorziet in een aantal algemene criteria. Hiertoe behoort het criterium ‘Een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is.’ In de Welstandsnota is ook voorzien in de mogelijkheid om gebiedsgerichte en daarmee samenhangende, meer specifieke criteria op te stellen voor de gebieden die worden genoemd in hoofdstuk 7 van de Welstandsnota. In hoofdstuk 7 wordt de wijk De Barrier genoemd als een wijk waarvoor een toetsingskader is of wordt ontwikkeld. De gemeenteraad van Eindhoven heeft op 22 april 2008 de Gebiedsgerichte criteria vastgesteld. Hierin is een passage over dakkapellen opgenomen. Hierin staat het volgende: “Voor zover bij een woning nog niet in een dakkapel is voorzien, is slechts de voor de desbetreffende woning ontworpen dakkapel op de daarbij behorende positie aanvaardbaar uit een oogpunt van welstand. Zie voor de standaard dakkapellen bijlage 6. Dit geldt zowel voor de dakkapellen op de achter- en zijkant, als voor die op de voorzijde. (…) Voor zover dakkapellen vergunningvrij zijn en in afwijking van de standaarddakkapel wordt gerealiseerd, zal er sprake zijn van een situatie die in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.”
Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was in artikel 12, eerste lid van de Woningwet (oud) voorzien in een regeling voor de bestrijding van welstandsexcessen. In artikel 12a, eerste lid onder b, van de Woningwet (oud) was bepaald dat de gemeenteraad in de welstandsnota de criteria voor een welstandsexces opneemt. Artikel 13 van de Woningwet (oud) bood een grondslag om de eigenaar van een bouwwerk aan te schrijven. Deze artikelen zijn allemaal vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Artikel 22.7, eerste lid, van het Omgevingsplan maakt onderdeel uit van de zogenoemde Bruidsschat, een reeks van artikelen die de wetgever heeft opgesteld om de overgang naar de Omgevingswet makkelijker te maken. De Bruidsschat bevat een aantal artikelen uit regelgeving die wordt ingetrokken met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze artikelen zijn nu onderdeel van het Omgevingsplan.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de welstandsnota alsmede de Gebiedsgerichte welstandscriteria aan te merken als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Beiden zijn ook aan te merken als een welstandsnota als bedoeld in artikel 22.7 van het Omgevingsplan. Het college is in zijn algemeenheid bevoegd om handhavend op te treden indien artikel 22.7 van het Omgevingsplan wordt overtreden. In dat geval is immers sprake van een omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in de definitie van omgevingsplanactiviteit onder c, in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet) en in artikel 5.1, eerste lid onder a van de Omgevingswet is het verboden te handelen zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Deze omgevingsplanactiviteit wordt niet uitgezonderd in de aanhef van artikel 2.29 van het Bbl. Hierna beoordeeld de voorzieningenrechter of het college in dit geval bevoegd is om handhavend op te treden.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is, mede in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Eiser betwist dat sprake is van een welstandsexces. Het gaat om een standaard dakkapel zoals er talloze van zijn in Nederland. Het gaat het college enkel om de positionering op het dak en de verhoudingen in raamverdeling en grootte van de dakkapel, die een belangrijke rol zouden spelen en dat de dakkapel is te waarnemen vanaf de openbare ruimte. Dat is volgens eiser echter geen exces. Hierbij komt dat eiser bereid is het uiterlijk van de dakkapel aan te passen. Het argument dat de dakkapel (na aanpassing) niet identiek is aan de overige dakkapellen in de wijk Barrier of niet gelijk is aan de twee voorbeelden van standaard dakkapellen in de Gebiedsgerichte criteria levert ook geen welstandsexces op. Eiser wijst op uitspraken van 14 juli 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN1135), 15 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1659) en van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4069) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat bij een welstandsexces sprake moet zijn van een grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is.
Het college verwijst naar het advies van de AOKE dat weer is gebaseerd op de Gebiedsgerichte criteria. Volgens het college en de AOKE zorgt de dakkapel voor een onrustig beeld en wordt de samenhang en architectonische bijzonderheden van de wijk hierdoor op een dusdanige manier verstoord dat sprake is een situatie die in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Dit geldt ook voor de door eiser voorgestelde aanpassing van de dakkapel. Het college benadrukt hierbij dat de AOKE een deskundige is en dat eiser geen andersluidend deskundigenadvies overlegd. Het college merkt nog dat het een bewuste keuze is om de gebiedsgerichte criteria vast te leggen in een beleidsdocument, om de burger meer duidelijkheid te geven. In het verweerschrift merkt het college nog op dat het hierbij gaat om een bouwwerk dat een grote inbreuk maakt op wat in de omgeving gebruikelijk is. In dit gebied is geen enkele woning aan te wijzen waarbij een vergelijkbare standaard dakkapel is gerealiseerd.
Tussen partijen is niet langer in geschil dat de huidige dakkapel van eiser afwijkt van de twee voorbeelden in de Gebiedsgerichte criteria. Het uiterlijk is anders (de ramen in de dakkapel van eiser zijn niet voorzien van dwarsliggende latjes en de afweking is anders) en de positionering is anders. De twee voorbeelden voorzien in een smalle of brede dakkapel die evenredig aan de raampartijen op de onderliggende verdieping is gebouwd. De dakkapel van eiser heeft andere maten en is niet evenredig aan de raampartijen van de onderliggende verdieping gebouwd.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de door eiser voorgestelde aanpassing van de dakkapel alleen ziet op een aanpassing van het uiterlijk van de dakkapel, en niet op de positionering van de dakkapel.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in dit geval om meerdere redenen niet kon overgaan tot handhavend optreden.
Het college gaat handhaven omdat het uiterlijk van de dakkapel de positionering van de dakkapel afwijkend zijn. De Gebiedsgerichte criteria stellen zowel eisen aan het uiterlijk als aan de positionering van dakkapellen. Echter, artikel 22.7 van het Omgevingsplan biedt bij een strikte uitleg alleen maar de mogelijkheid om op te treden tegen het uiterlijk van bestaande bouwwerken of te bouwen vergunningsvrije bouwwerken maar niet tegen de positionering van bouwwerken. Toegegeven, de dakkapel maakt onderdeel uit van de woning en het uiterlijk van de woning met dakkapel van eiser wijkt af van andere woningen met dakkappelen omdat de dakkapel niet is gepositioneerd overeenkomstig de aangehechte voorbeelden. Daartegenover staat dat een nieuwe dakkapel als een afzonderlijk vergunningsvrij bouwwerk wordt gezien en dat het dus voor de hand ligt om de dakkapel afzonderlijk en op zichzelf te beoordelen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de Gebiedsgerichte criteria ten onrechte eisen aan de positionering van dakkapellen zijn gesteld en dat deze beleidsregel in zoverre kennelijk onredelijk is. Het college heeft met de verwijzing naar de Gebiedsgerichte criteria onvoldoende gemotiveerd dat de afwijkende positionering van de dakkapel een welstandsexces oplevert (en een overtreding van artikel 22.7 van het Omgevingsplan).
In de Gebiedsgerichte criteria is op voorhand vastgelegd dat iedere dakkapel die afwijkt van de standaarddakkapel een situatie oplevert die in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Op deze wijze wordt het plaatsen van (vergunningsvrije) bouwwerken ingrijpend gereguleerd terwijl tegen deze regulering geen rechtsbescherming openstaat. Burgers kunnen namelijk geen beroep instellen tegen het vaststellen van een welstandsnota (want dit is een beleidsregel) en kunnen de beleidsregel slechts achteraf (indirect) laten toetsen door de bestuursrechter. De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan de criteria in de beleidsregel geen doorslaggevend gewicht kan worden toegekend. De Afdeling heeft meermalen overwogen (ARBRvS 29 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1249) dat de evenredigheidstoets van artikel 4:84 Awb vereist dat aan de hand van alle omstandigheden van het geval wordt bezien of van de beleidsregels moet worden afgeweken. De beantwoording van de vraag of sprake is van een welstandsexces waartegen achteraf handhavend kan worden opgetreden vereist een beoordeling van de omstandigheden van het geval en het antwoord kan dus niet op voorhand worden vastgelegd in een beleidsregel.
Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom het uiterlijk van de dakkapel na aanpassing in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Niet iedere afwijking levert een situatie op die in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand. De door eiser voorgestane aanpassing van de dakkapel voorziet in een afwerking waardoor het uiterlijk van de dakkapel nagenoeg hetzelfde is als het uiterlijk van de standaarddakkapel in de gebiedsgerichte criteria. Het college heeft dit onvoldoende betrokken in het bestreden besluit. Het college kon niet volstaan met een verwijzing naar het advies van de AOKE omdat de voorzieningenrechter uit dit advies niet kan afleiden waarom het uiterlijk van de dakkapel (na aanpassing van de dakkapel) een welstandsexces oplevert. Eiser kan daarom ook niet worden tegengeworpen dat hij geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd. Het college heeft met de verwijzing naar de Gebiedsgerichte criteria onvoldoende gemotiveerd dat het uiterlijk van de dakkapel na aanpassing een welstandsexces oplevert (en een overtreding van artikel 22.7 van het Omgevingsplan).
Gelet op bovenstaande redenen slaagt de beroepsgrond van eiser.
