Op 5 maart 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) drie uitspraken gewezen die de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel verduidelijken. In dit blogbericht gaan wij in op deze uitspraken.
Sinds jaar en dag geldt bij bestuursrechtelijke handhaving van wet- en regelgeving de beginselplicht tot handhaving. Vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, geldt als uitgangspunt dat het bevoegd gezag handhavend moet optreden tegen een overtreding. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgeweken, zoals bij een concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (zie bijvoorbeeld dit blogbericht over een uitspraak van de Afdeling uit 2022 of dit blogbericht over een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant uit 2024).
Uit de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling (AbRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) volgt dat bij toetsing van een handhavingsbesluit aan het evenredigheidsbeginsel door de bestuursrechter wordt nagegaan of het besluit geschikt en noodzakelijk is. Als dat het geval is, moet worden beoordeeld of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
In een recente uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 is de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel verduidelijkt. In deze zaak zijn twee perceeleigenaren – appelanten in deze zaak – in hoger beroep gegaan tegen een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2022:5807) waarin een handhavingsbesluit van de gemeente Bergen op Zoom is bekrachtigd.
Appelanten zijn eigenaar van een perceel waarop bouwwerken zonder de benodigde vergunning en in strijd met het bestemmingsplan zijn gebouwd. Daarnaast worden dieren – wederom in strijd met het bestemmingsplan – hobbymatig gehouden. Op 18 februari 2021 constateert een toezichthouder van de gemeente Bergen op Zoom dan ook een overtreding van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
Bij besluit van 7 juni 2021 legt het college van burgemeesters en wethouders van Bergen op Zoom (college) aan de eigenaren een last onder dwangsom op tot beëindiging van de geconstateerde overtreding. De eigenaren komen tegen deze last op. In hoger beroep bij de Afdeling stellen de eigenaren dat de rechtbank (in de beroepsfase) ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat:
de bebouwing al tientallen jaren op het perceel aanwezig is en het gebruik ervan in al deze jaren niet is veranderd, en;
de bouwwerken onder het overgangsrecht vallen.
Daarnaast voeren de eigenaren aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat het college niet handhavend had mogen optreden. Volgens de eigenaren is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan had moeten worden afgezien van handhaving. In dat kader stellen de eigenaren dat:
de situatie in feite al gelegaliseerd was door het jarenlange gebruik en de gemeente daarom een vergunning kan, en ook zou moeten, verlenen;
het college eerder niet handhavend heeft opgetreden na controles;
het college eerder zou hebben vermeld dat schuilstallen onder voorwaarden werden toegestaan;
het college eerder mondeling zou hebben toegezegd niet handhavend te zullen optreden tegen de bebouwing, en;
de eigenaren onevenredig in hun belangen worden geschaad door de handhaving.
Kortgezegd doen de eigenaren een beroep op concreet zicht op legalisatie, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
De Afdeling overweegt dat de bouwwerken ten onrechte zonder vergunning zijn gebouwd en de bouwwerken en het hobbymatig houden van dieren op het perceel strijdig zijn met het bestemmingsplan. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat sprake is van de door het college geconstateerde overtreding en het college dan ook bevoegd was om handhavend op te treden.
Interessanter is de vraag of het college terecht is overgegaan tot handhavend optreden. De Afdeling herhaalt in dat kader de vaste jurisprudentie dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van haar bevoegdheid om handhavend op te treden (de beginselplicht tot handhaving). De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat “de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie”, aldus de Afdeling. De Afdeling stelt dat dit doel met handhaving wordt bereikt.
De Afdeling overweegt dat desondanks van handhaving kan worden afgezien als handhavend optreden onevenredig is. Hierbij verwijst de Afdeling naar de eerder besproken Harderwijk-uitspraak. De Afdeling overweegt:
“Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.” (rov. 6.1)
Ten aanzien van het besluit van 7 juni 2021 overweegt de Afdeling dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat handhaving in dit geval onevenredig is. Zo is er volgens de Afdeling geen sprake van een concreet zicht op legalisatie, omdat er geen aanvragen zijn ingediend voor een omgevingsvergunning en het college bovendien heeft aangegeven niet bereid te zijn hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1176). Het feit dat het college niet eerder is opgetreden tegen de gebouwde bouwwerken, terwijl zij daarvan wel op de hoogte was, maakt bovendien niet dat handhaving nu onevenredig zou zijn. Ook aan de omstandigheid dat de eigenaren ongestoord van hun oude dag en van de natuur willen genieten komt naar het oordeel van de Afdeling niet een dusdanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang van handhaving hiervoor moet wijken.
De Afdeling oordeelt tot slot dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat de eigenaren niet aannemelijk hebben gemaakt dat hen de toezegging is gedaan dat het college niet handhavend zou optreden.
Aldus schaart de Afdeling zich achter het oordeel van de rechtbank dat het college handhavend heeft mogen optreden.
Op dezelfde dag als de uitspraak die wij hierboven hebben behandeld, heeft de Afdeling in twee andere handhavingszaken geoordeeld. In deze uitspraken (ECLI:NL:RVS:2025:854 en ECLI:NL:RVS:2025:863) verwijst de Afdeling terug naar haar overwegingen in de hierboven besproken uitspraak.
Hoewel wij verwachten dat de bovenstaande overwegingen in handhavingszaken als nieuwe standaardoverweging zal worden gebruikt als een beroep wordt gedaan op het evenredigheidsbeginsel, verwachten wij geen trendbreuk in de jurisprudentie. De verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel is naar onze opvatting enkel verduidelijkt.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
Bron: Pels Rijcken
