Participatie is niet altijd verplicht. Eerder besteden wij in dit blog al aandacht aan de plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning, bijvoorbeeld voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA; dit komt neer op het afwijken van het omgevingsplan), om bij de aanvraag aan te geven of de aanvrager aan participatie heeft gedaan, en zo ja, hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten daarvan zijn (artikel 7.4 van de Omgevingsregeling). Dit houdt nog geen plicht in om daadwerkelijk aan participatie te doen.
Lees over de (eerste) jurisprudentie hierover hier verder.
In sommige gevallen is er wel een plicht tot het uitvoeren van participatie. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie voorafgaand aan het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een BOPA verplicht is. Dit staat in artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet:
"De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend."
Dit roept de vraag op wat de consequentie is als een omgevingsvergunning voor een BOPA wordt verleend terwijl er geen participatie heeft plaatsgevonden. Moet dat leiden tot een vernietiging van de omgevingsvergunning? Die vraag was aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:9275).
Deze zaak speelt in de gemeente Amsterdam. De gemeenteraad heeft alle aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. Bij die aanwijzing is voor de inhoudelijke eisen die aan de participatie worden gesteld verwezen naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam. In die handreiking worden de eisen zwaarder naar gelang het gaat om een activiteit met beperkte, middelgrote of aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
In deze zaak was een BOPA-omgevingsvergunning verleend voor een horecaterras. In beroep bij de bestuursrechter voert een belanghebbende aan dat ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt vast dat het college zich in het besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat de omgeving in het kader van de voorbereiding van de aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten worden geraadpleegd. Bij raadplegen gaat het volgens de Participatiehandreiking om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. De rechtbank concludeert dat dit niet is gebeurd en dat aldus geen participatie heeft plaatsgevonden.
Het college stelt vervolgens dat het achterwege blijven van participatie niet aan vergunningverlening in de weg stond, omdat deze participatie neutraal zou zijn meegewogen en voor de uitkomst geen verschil zou hebben gemaakt. Volgens het college kon dit gebrek daarom worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, ook omdat tijdens de bezwaarprocedure ruim de mogelijkheid was geweest voor bezwaarmakers om ideeën en meningen naar voren te brengen en van die mogelijkheid ook gebruik was gemaakt.
De rechtbank oordeelt anders: het ontbreken van verplichte participatie is een gebrek dat niet kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 Awb. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen voor een BOPA-omgevingsvergunning participatie verplicht heeft gesteld. Het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag is bovendien niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. De aanvrager kan in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren, juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbende dienen te zijn. Participatie is juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende in de zin van de Awb zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn, zo oordeelt de rechtbank. De rechtbank wijst er bovendien op dat in (de toelichting bij) het besluit tot aanwijzing van gevallen waarvoor participatie verplicht is, staat dat participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de BOPA-omgevingsvergunning. Dus kan volgens de rechtbank niet op voorhand worden gezegd dat het participatietraject neutraal wordt meegewogen en voor de uitkomst geen verschil maakt.
De uitkomst van deze overwegingen is een tussenuitspraak van de rechtbank, waarin met toepassing van de bestuurlijke lus het college de mogelijkheid wordt geboden om het gebrek in de besluitvorming te herstellen door alsnog het participatietraject te laten doorlopen.
Uit deze uitspraak blijkt dus dat het achterwege laten van verplichte participatie niet kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Hoewel we zullen moeten afwachten of andere bestuursrechters (waaronder de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) deze lijn zullen volgen, menen wij dat daarvoor wat te zeggen is. Als de gemeenteraad nadrukkelijk beslist dat participatie verplicht is, dan moet het achterwege laten van participatie ook gevolgen hebben. De verleiding om participatie maar over te slaan kan anders te groot worden. Verplichte participatie is dus écht verplicht.
