Aanleiding voor deze bijdrage is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 10 december 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5966). In die uitspraak stond een omgevingsplan(wijziging) van de gemeente Meierijstad centraal (‘Omgevingsplan – Eerste wijzigingsronde 2024’). Dat omgevingsplan bevatte – kort en zakelijk samengevat – een voorrangsregeling waarmee de gemeenteraad beoogde om de bouw- en gebruiksmogelijkheden uit een onderliggend bestemmingsplan (dat sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) te beperken.
Die voorrangsregels in het omgevingsplan maken het signaleren van die uitspraak voor de praktijk waard. Alvorens die uitspraak te bespreken, sta ik eerst kort stil bij de vraag wat voorrangsregels nu precies zijn. Vervolgens bespreek ik de kern van de bezwaren die in de praktijk geopperd zijn tegen het werken met voorrangsregels. Daarna bespreek ik de uitspraak van 10 december die de aanleiding vormt voor deze bijdrage. Ik sluit daarna af met een korte reflectie op diezelfde uitspraak.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 beschikt elke gemeente over een omgevingsplan (van rechtswege). Dit omgevingsplan bestaat uit een nieuw deel (namelijk de onder vigeur van de Omgevingswet tot stand gekomen omgevingsplannen) en een tijdelijk deel. Het tijdelijke deel bestaat op haar beurt weer uit ruimtelijke plannen (onder andere bestemmingsplannen, inpassingsplannen en exploitatieplannen) die onder vigeur van de Wet ruimtelijke ordening tot stand zijn gekomen én omgevingsplanregels van rechtswege (artikel 22.1 aanhef en onder c en artikel 22.2 lid 1 van de Omgevingswet gelezen in samenhang met artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet). Artikel 22.6 van de Omgevingswet bepaalt, kort samengevat, dat de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan – let wel: artikel 22.6 van de Omgevingswet zegt niets over de bruidsschatregels – op een locatie alleen in hun geheel en gelijktijdig kunnen vervallen. Omdat het niet mogelijk is om de regels uit het tijdelijke deel gedeeltelijk te laten vervallen, wordt in de praktijk gewerkt met voorrangsregels die in het nieuwe deel van het omgevingsplan worden opgenomen.
In essentie is een voorrangsregel een regeling die in het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt opgenomen en die bepaalt dat de regels uit dat nieuwe deel gelden als aanvulling op of ter afwijking van de regels die in het tijdelijke deel van het omgevingsplan staan. Zo kunnen regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan worden vastgesteld waarmee (bijvoorbeeld voor een specifieke locatie) in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden worden geboden. Ook kunnen bouw- en gebruiksmogelijkheden die op grond van regels in het tijdelijke deel zijn toegestaan, aan nadere regels worden onderworpen of zelfs worden verboden. Met deze juridische constructie kunnen nieuwe of afwijkende bouw- en gebruiksmogelijkheden worden geboden of toegelaten bouw- en gebruiksmogelijkheden worden ingeperkt. De regels in het tijdelijke deel komen in deze constructie niet te vervallen, worden evenmin geschrapt of verwijderd en blijven ook gewoon (digitaal) raadpleegbaar. In deze constructie wordt dus aan de nieuwe omgevingsplanregels een voorrangsregel gekoppeld die bepaalt dat de nieuwe planregels voorrang hebben boven de regels die in het tijdelijke deel (blijven) staan. De regering heeft benadrukt dat artikel 22.6 van de Omgevingswet er niet aan in de weg zou staan om in het nieuwe deel van het omgevingsplan te werken met voorrangsregels. Veel gemeenten experimenteren momenteel ook met voorrangsregels en de VNG heeft in het verleden een korte factsheet gepubliceerd over het werken met voorrangsregels.
Al voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn er de nodige discussies gevoerd in de praktijk over de vraag of een gemeenteraad door middel van het opnemen van voorrangsregels in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan, de bouw- en gebruiksmogelijkheden uit een onderliggend bestemmingsplan (dat nu onderdeel uitmaak van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) kan beperken. Deze discussie duurt tot op heden voort (ook in de literatuur). Wat betreft de discussie over voorrangsregels, kunnen er grofweg twee kampen worden onderscheiden. Het ene kamp dat het standpunt inneemt dat artikel 22.6 van de Omgevingswet in de weg staat aan het opnemen van voorrangsregels in het nieuwe deel van het omgevingsplan, en aan de andere kant het kamp dat het standpunt inneemt dat een strikte lezing van artikel 22.6 van de Omgevingswet niet in de weg staat aan het werken met voorrangsregels. Het voert hier te ver om beide standpunten uitgebreider te belichten. Duidelijk is in ieder geval dat de regering meent dat artikel 22.6 van de Omgevingswet niet in de weg staan aan het werken met voorrangsregels en de uitspraken van de Afdeling tot op heden over omgevingsplannen met daarin voorrangsregels, er geen blijk van geven dat de Afdeling van oordeel zou zijn dat het werken met voorrangsregels niet kan. Wel is de jurisprudentie hierover (nog) schaars (zie AbRS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5222 en AbRS 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1928) en een principiële discussie over de aanvaardbaarheid van voorrangsregels in het licht van artikel 22.6 van de Omgevingswet is nog niet gevoerd bij de Afdeling. Echter, zoals gezegd – en zie ook mijn reflectie hierna op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2025 – de jurisprudentie van de Afdeling tot op heden geeft geen aanleiding om te veronderstellen dat voorrangsregels niet zouden kunnen.
Terug naar de uitspraak van 10 december 2025 (Meierijstad) die de aanleiding vormde voor deze bijdrage.
De gemeenteraad van Meierijstad heeft het ‘Omgevingsplan – Eerste wijzigingsronde 2024’ vastgesteld. Met dit omgevingsplan beoogde de gemeenteraad om de toegestane bedrijfsactiviteiten op een bepaald bedrijfsperceel te wijzigen. Deze wijziging kwam er in de kern op neer dat in het vervolg op die bedrijfsgronden geen slachterij meer was toegestaan, maar nog (slechts) een vleeswaren- en vleesconservenfabriek met een productieomvang van minder dan 1.000 m2. De eigenaar van het betrokken perceel bestrijdt bij de Afdeling de door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsplanwijziging.
Voordat ik toekom aan de bezwaren van de betrokken appellant, eerst even iets over de systematiek van het omgevingsplan dat de gemeenteraad van Meierijstad heeft vastgesteld.
De door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsplanwijziging ziet onder meer op het wijzigen van de toegestane bedrijfsactiviteiten op het betrokken perceel van een slachterij naar een vleeswaren- en vleesconservenfabriek met een productieomvang van minder dan 1.000 m². Om dit te kunnen bewerkstelligen voorziet de omgevingsplanwijziging in de toevoeging van een hoofdstuk 23 aan het gemeentelijke omgevingsplan. Interessant aan deze omgevingsplanwijziging is dat het onderliggende bestemmingsplan (dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan) niet is vervallen of ingetrokken. Het betreffende bestemmingsplan blijft gelden, met dien verstande dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden worden beperkt door middel van het door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsplan.
De voorrangsregeling die de gemeenteraad in het betrokken omgevingsplan heeft opgenomen luidde als volgt:
“In afwijking van het bepaalde in artikel 6.1. eerste lid onder a. en specifiek de daarbij horende ‘tabel bedrijven’ van het bestemmingsplan “Buitengebied Sint-Oedenrode” zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, geldt voor de locatie [locatie] Sint-Oedenrode het volgende met betrekking tot de Toegestane bedrijfscategorie:
(…)
1. Bij strijdigheid van het bepaalde in artikel 23.1 met het bepaalde in de ‘tabel bedrijven’ behorende bij artikel 6.1. eerste lid onder a. van het bestemmingsplan “Buitengebied Sint-Oedenrode” zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, wordt voor betreft de rij met aanduiding
‘sb-17’, geldt de tabel zoals opgenomen in 23.1.
2. Het tijdelijk deel van dit omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 onder a. van de Omgevingswet blijft voor het overige onverkort van toepassing voor de locatie [locatie] Sint-Oedenrode.”
Artikel 23.3 luidt: “In afwijking van het bepaalde in artikel 6.1. eerste lid onder a. en specifiek de daarbij horende ‘tabel bedrijven’ van het bestemmingsplan “Buitengebied Sint-Oedenrode” zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, geldt voor de locatie [locatie], Sint-Oedenrode dat een slachterij is verboden.”
Met bovenstaande voorrangsregeling beoogde de gemeenteraad dus de onderliggende gebruiksmogelijkheden uit het eerdere bestemmingsplan te beperken.
Appellant voert in beroep aan dat met de omgevingsplanwijziging ten onrechte wordt afgeweken van de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode’. De regels van dat bestemmingsplan zouden – zo stelt appellant – niet meer gelden, omdat deze zijn vervangen door de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4’. Dit brengt met zich mee dat onduidelijk is welke bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan op zijn perceel, aldus appellant.
De Afdeling gaat mee in het betoog van appellant. De Afdeling overweegt namelijk dat met de hierboven aangehaalde voorrangsregeling wordt beoogd om de gebruiksmogelijkheden uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode’ uit 2012 te beperken. Echter, zo stelt de Afdeling vast, met de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4’ in 2018 zijn onder meer alle regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode’ behorende bij de bestemming ‘Bedrijf’ komen te vervallen en vervangen door de regels die in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4’ zijn opgenomen. Het bestemmingsplan uit 2018 maakt net als het bestemmingsplan uit 2012 óók onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
Gelet op bovenstaande vaststelling, zo vervolgt de Afdeling, wordt in de in het ‘Omgevingsplan – Eerste wijzigingsronde 2024’ opgenomen voorrangsregeling dan ook ten onrechte verwezen naar de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode’. De consequentie van die verkeerde verwijzing is dat bedrijfsbeperkingen die de gemeenteraad met het omgevingsplan heeft willen doorvoeren, juridisch niet zijn toegestaan en dus om die reden ook niet bindend zijn.
Met het oog op een finale geschilbeslechting beoordeelt de Afdeling nog wel de beroepsgronden alsof in de voorrangsregeling wél wordt verwezen naar het juiste bestemmingsplan (dus het plan uit 2018). Echter, inhoudelijk gaat het dan alsnog mis voor de gemeenteraad (zie r.o. 5.4 van de uitspraak). Kort en zakelijk samengevat overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het omgevingsplan onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van appellant.
De Meierijstad-uitspraak van de Afdeling biedt geen aanknopingspunten voor het standpunt dat het werken met voorrangsregels niet zou kunnen. Als de Afdeling had gevonden dat het werken met voorrangsregels ontoelaatbaar zou zijn in het licht van artikel 22.6 van de Omgevingswet, dan had de Afdeling het omgevingsplan van Meierijstad kunnen aangrijpen om dat duidelijk te maken. De beroepsgronden van appellant waren – afgaande op de uitspraak – voldoende ruim geformuleerd om de Afdeling een haakje te geven om zich uit te laten over de ontoelaatbaarheid van voorrangsregels. De Afdeling doet dat niet. Opvallend in dit kader is dat de Afdeling de door de gemeenteraad vastgestelde voorrangsregeling “herformuleert” zodat – uit oogpunt van efficiënte geschilbeslechting – de beroepsgronden daartegen beoordeeld konden worden. De Afdeling had dit niet gedaan als zij van oordeel zou zijn dat het werken met voorrangsregels ten principale niet mogelijk is. Kortom: uit de ruim geformuleerde beroepsgronden van appellant, in combinatie met de opbouw van de uitspraak en de overwegingen van de Afdeling, kan uit de Meierijstad-uitspraak gevoeglijk worden afgeleid dat de Afdeling in de kern geen principiële bezwaren ziet tegen het gebruik van voorrangsregels in omgevingsplannen om bouw- en gebruiksmogelijkheden uit onderliggende bestemmingsplannen die onderdeel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, te beperken. Desalniettemin maakt de Meierijstad-uitspraak wel duidelijk dat het werken met voorrangsregels in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan wel zorgvuldig dient te gebeuren. De formulering van een voorrangsregeling moet voldoende duidelijk, rechtszeker en volledig zijn.
