Wanneer kan preventief een handhavingsbesluit worden opgelegd (art. 5:7 Awb)?

Het is in zijn algemeenheid niet zo dat als tijdens het sportvissen vislood wordt gebruikt, dat ook zonder meer in het oppervlaktewaterlichaam zal achterblijven. Dit hebben partijen op de zitting bevestigd. Over het achterblijven van vislood in het water hebben zij op de zitting het volgende toegelicht. De kans dat vislood in het oppervlaktewater achterblijft, hangt onder meer af van het gebruikte systeem en de omstandigheden waaronder wordt gevist. Of vislood loskomt van de vislijn is verder afhankelijk van verschillende omstandigheden, zoals de windkracht en -richting, de mate van stroming van het water, de aard van de bodem en de aanwezigheid van obstakels in het oppervlaktewaterlichaam. Dat, zoals de stichting betoogt, sprake is van een klaarblijkelijk dreigend gevaar voor overtreding, omdat er volgens haar een grote kans bestaat dat bij het sportvissen vislood wordt verloren en achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam, volgt de Afdeling niet. Dat is onvoldoende voor het oordeel dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.

Bij besluit van 15 augustus 2022 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van de stichting om preventief handhavend op te treden tegen het houden van viswedstrijden door hengelsportverengingen AHV Vislust, Deventer Hengelsportvereniging, Ons Genoegen, De Brasem Dalfsen en Ons Vermaak (hierna samen: de HSV’s) afgewezen.

De stichting zet zich in om het gebruik van lood door sportvissers te voorkomen. In de sportvisserij wordt lood gebruikt om de vislijn te verzwaren (hierna: vislood).

Op 4 september 2021 heeft de stichting een verzoek gedaan, aangevuld op 29 oktober 2021, om (preventief) handhavend op te treden tegen de HSV’s vanwege gehouden en nog te houden viswedstrijden waarbij zonder watervergunning met vislood wordt gevist. Het gaat haar om gehouden viswedstrijden op verschillende data in de periode van 18 juni tot en met 3 oktober 2021 en om nog te houden viswedstrijden op verschillende data in de periode van 29 augustus 2021 tot en met 22 augustus 2022. Het verzoek richt zich niet op gedragingen van de individuele sportvissers die deelnemen aan een door een HSV georganiseerde viswedstrijd.

Bij het besluit op bezwaar van 12 januari 2023 heeft het dagelijks bestuur de afwijzing van het verzoek om (preventieve) handhaving in stand gelaten en aan dat besluit ten grondslag gelegd dat het houden van een viswedstrijd niet vergunningplichtig is op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. Het mogelijke verlies van vislood door sportvissers tijdens het vissen kan niet aan de HSV’s worden toegerekend. Ook overtreden de HSV’s volgens het dagelijks bestuur de in de artikelen 6.8 en 6.9 van de Waterwet neergelegde zorg- en meldingsplicht niet door het houden van een viswedstrijd.

De stichting is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank, waarbij haar beroep tegen dat besluit ongegrond is verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de HSV’s door het houden van een viswedstrijd geen stoffen in het oppervlaktewaterlichaam brengen. De HSV’s kunnen volgens de rechtbank bij het verlies van vislood door sportvissers tijdens een viswedstrijd niet worden beschouwd als overtreder. Verder leidt het houden van een viswedstrijd zonder dat is geregeld dat het gebruik van vislood niet is toegestaan, niet tot verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 6.8 van de Waterwet, zodat de HSV’s ook niet als overtreder van dat artikel kunnen worden aangemerkt. Van een dreigende overtreding van artikel 6.9 van de Waterwet kan daarom ook geen sprake zijn, zo luidt het oordeel van de rechtbank.

De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur had moeten besluiten tot preventieve handhaving. De HSV die een viswedstrijd houdt, overtreedt volgens haar artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. De stichting voert aan dat de HSV’s geen verbod op het gebruik van vislood in hun wedstrijdreglementen hebben opgenomen, zodat de deelnemende sportvissers tijdens de viswedstrijd met vislood vissen en het reëel is dat vislood wordt verloren. De stichting wijst op uitspraken, waaronder die van de rechtbank Oost- Brabant van 15 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5461. Volgens de stichting volgt uit deze uitspraken dat de HSV die een viswedstrijd houdt, zonder dat in het reglement een verbod op het gebruik van vislood is opgenomen, als overtreder kan worden aangemerkt als na de viswedstrijd vislood in het oppervlaktewater achterblijft.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in het handhavingsverzoek genoemde viswedstrijden al hebben plaatsgevonden, zodat daarom handhaving in zoverre niet meer mogelijk was. De rechtbank heeft volgens de stichting hiermee miskend dat ook achteraf een overtreding kan worden geconstateerd en handhaving kan plaatsvinden. Volgens de stichting is eenvoudig aan te tonen dat er geen watervergunningen waren verleend en dat geen verbod op het gebruik van vislood in de wedstrijdreglementen was opgenomen.

Lood is een stof in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet, voor zover hier van belang, is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam. Dit artikellid heeft tot doel de bescherming van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet.

Het verbod om stoffen in het oppervlaktewaterlichaam te brengen geldt niet als daarvoor een vergunning is verleend door het bevoegde bestuursorgaan, of vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.

Voor viswedstrijden geldt geen vrijstelling bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur.

Vaststaat dat voor de viswedstrijden, waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, geen watervergunning is verleend.

Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:3635, onder 5.3, overweegt de Afdeling allereerst in zijn algemeenheid dat het gebruik door de sportvisser van vislood tijdens vissen kan leiden tot het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef, van de Waterwet. Dat is zo, als vislood loskomt van de vislijn en het vislood achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam. Bij het enkele gebruik van vislood bij het vissen, waarbij het vislood in zijn geheel weer uit het oppervlaktewaterlichaam wordt gehaald, is dat niet het geval. Op de zitting is gebleken dat dit tussen partijen ook niet in geschil is.

Voor het brengen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam, waarbij die stoffen daarin achterblijven, is op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet een watervergunning vereist.

Het handhavingsverzoek van de stichting en de besluiten van het dagelijks bestuur hebben betrekking op zowel al gehouden viswedstrijden als op nog te houden viswedstrijden.

Voor door de HSV’s op het moment van de besluiten gehouden viswedstrijden geldt dat er eerst een bevoegdheid bestaat voor handhavend optreden, als is vastgesteld dat vislood is achtergebleven in het oppervlaktewaterlichaam.

Voor op dat moment nog te houden viswedstrijden geldt het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935), volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom alleen kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit een oogpunt van rechtszekerheid is vereist.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht.

De rechtbank is er in zijn algemeenheid terecht vanuit gegaan dat een HSV niet fysiek stoffen in het oppervlaktewaterlichaam brengt door het organiseren van een viswedstrijd. Dat vertegenwoordigers van een HSV, zoals de bestuursleden, zelf in de regel deelnemen aan een viswedstrijd, maakt dit niet anders. Dat doen zij dan namelijk niet als vertegenwoordiger van de HSV, maar als lid van de HSV.

Het betoog van de stichting dat een HSV bij verlies van vislood door sportvissers tijdens een viswedstrijd een overtreding begaat van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet omdat er geen verbod op het gebruik van vislood in het wedstrijdreglement is opgenomen, volgt de Afdeling niet.

Het is in zijn algemeenheid niet zo dat als tijdens het sportvissen vislood wordt gebruikt, dat ook zonder meer in het oppervlaktewaterlichaam zal achterblijven. Dit hebben partijen op de zitting bevestigd. Over het achterblijven van vislood in het water hebben zij op de zitting het volgende toegelicht. De kans dat vislood in het oppervlaktewater achterblijft, hangt onder meer af van het gebruikte systeem en de omstandigheden waaronder wordt gevist. Of vislood loskomt van de vislijn is verder afhankelijk van verschillende omstandigheden, zoals de windkracht en -richting, de mate van stroming van het water, de aard van de bodem en de aanwezigheid van obstakels in het oppervlaktewaterlichaam.

Dat, zoals de stichting betoogt, sprake is van een klaarblijkelijk dreigend gevaar voor overtreding, omdat er volgens haar een grote kans bestaat dat bij het sportvissen vislood wordt verloren en achterblijft in het oppervlaktewaterlichaam, volgt de Afdeling niet. Dat is onvoldoende voor het oordeel dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. De rechtbank is dan ook alleen al daarom terecht tot de conclusie gekomen dat geen grond bestond om tegen de HSV’s preventief te handhaven.

Noot Y. Schönfeld

Deze uitspraak bewijst nogmaals dat de handhavingsjurist van goeden huize moet komen om een succesvol preventief handhavingsbesluit te kunnen nemen. Aangetoond moet immers worden dat de overtreding met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zich zal voordoen.

Een geval waarin deze bewijslast wel rond is gekregen was bijvoorbeeld aan de orde in een uitspraak van de ABRvS van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1795. Appellant had het college bij brief medegedeeld dat hij een installatie op een bepaalde concrete datum in werking zou stellen, hetgeen hij tevens heeft bevestigd in gesprekken met medewerkers van de gemeente. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het gevaar klaarblijkelijk bestond dat de planvoorschriften zou worden overtreden. Het college was derhalve bevoegd tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom.

Ook een succesvolle preventieve lastgeving was aan de orde in de uitspraak ABRvS 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3603.  Het college heeft aan de preventieve lasten ten grondslag gelegd dat het gehele pand op 14 augustus 2012 gebruiksklaar was gemaakt ten behoeve van kamerverhuur, maar dat er niet feitelijk werd gewoond. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, houdt de omstandigheid dat ten tijde van belang huurovereenkomsten waren gesloten niet reeds een overtreding van artikel 32, eerste lid, van de planvoorschriften in. Pas indien het pand feitelijk wordt bewoond door de huurders, wordt het pand in strijd met de bestemming door de verhuurder in gebruik gegeven. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat hij geen bouwwerkzaamheden in het pand heeft verricht, maar enkel herstelwerkzaamheden, wordt overwogen dat de opgelegde preventieve lasten onder dwangsom niet zien op het bouwen, maar op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zodat deze grond niet bij de thans aan de orde zijnde procedure kan worden betrokken. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het pand ten tijde van de oplegging van de preventieve lasten onder dwangsom nog niet werd bewoond en derhalve het in artikel 32, eerste lid, van de planvoorschriften opgenomen gebruiksverbod niet werd overtreden. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gevaar van de overtreding van de bepaling klaarblijkelijk dreigde. [appellant sub 1] kon het pand op korte termijn gaan gebruiken voor kamerverhuur.

Géén sprake van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijk was bijvoorbeeld aan de orde in de uitspraak ABRvS 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4060. De preventieve last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van de verschillende bezoeken die de toezichthouder van de gemeente aan het perceel heeft gebracht. Uit het constateringsrapport van de toezichthouder blijkt dat hij het bijgebouw alleen tijdens het bezoek van 28 mei 2020 van binnen heeft waargenomen. De foto’s uit het constateringsrapport laten zien dat de verbouwing ten tijde van dit bezoek nog niet afgerond was, waardoor uit de toenmalige staat van het bijgebouw nog niet kon worden afgeleid hoe het bijgebouw zou worden ingericht. Wel was waarneembaar dat er in het bijgebouw sanitaire voorzieningen werden aangelegd. Tijdens de latere bezoeken heeft de toezichthouder geen toestemming gekregen om het bijgebouw van binnen te bekijken. De enkele omstandigheid dat een toezichthouder op 28 mei 2020 heeft geconstateerd dat de indeling van het bijgebouw op dat moment toeliet dat het bijgebouw mogelijk als zelfstandige woonruimte zou kunnen worden ingericht, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het bijgebouw ook daadwerkelijk voor zelfstandige bewoning zal worden ingericht. Gezien de inrichting van het bijgebouw op dat moment was het niet uitgesloten dat het bijgebouw zou worden gebruikt op een wijze die wel in overeenstemming is met de regels uit het bestemmingsplan. Van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een overtreding van het bestemmingsplan is daarom geen sprake. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake was van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat het bijgebouw voor zelfstandige bewoning gebruikt zou gaan worden.

Zie ook bijvoorbeeld ABRvS 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4868. Uit artikel 5:7 Awb volgt dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat die situatie zich hier niet voordoet. De omstandigheden dat [appellant A] en [appellant B] te kennen hebben gegeven voornemens zijn de molen te verhuren voor recreatief verblijf en dat het in hun macht ligt om dat voornemen uit te voeren, is daartoe onvoldoende. Zoals het college onbetwist naar voren heeft gebracht, is niet gebleken van enige concrete handelingen waaruit blijkt dat de molen op korte termijn recreatief zou worden verhuurd.

Zie tenslotte ook nog ABRvS  11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2698. Uit de foto’s bij het proces-verbaal van de controle volgt dat weliswaar de stookinstallatie al in de stookruimte was geplaatst, maar dat er nog veel werkzaamheden moesten plaatsvinden, deels van ingrijpende aard. Zo is op de foto’s te zien dat er een muur nog in aanbouw is. In het proces-verbaal staat dat deze muur is bedoeld als scheiding tussen de stookruimte en de opslagruimte. Verder is op de foto’s te zien dat de vloer in de opslagruimte nog niet was afgebouwd, dat de stookinstallatie nog niet was aangesloten en dat de transportband tussen de opslagruimte en de stookruimte nog niet was geplaatst. Daarnaast volgt uit het proces-verbaal en de foto’s dat er geen brandstoffen waren opgeslagen in de stook- en opslagruimtes. WEM heeft ter zitting bij de rechtbank bevestigd dat de stookinstallatie en de stookruimte nog niet gereed waren voor gebruik. Zij heeft verder toegelicht dat de brandbeveiliging van de transportband nog moest worden onderzocht en dat zij voornemens was om een terugslagklep te plaatsen. Gelet op het grote aantal werkzaamheden dat nog moest plaatsvinden voordat de stookinstallatie in gebruik kon worden genomen, en aangezien uit geen van de stukken kan worden afgeleid dat zou worden afgezien van een scheiding tussen de stookruimte en de opslagruimte, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat overtreding van artikel 7.8 van het Bouwbesluit klaarblijkelijk dreigde. Dat bij de controle was geconstateerd dat de stookruimte en de opslagruimte zonder omgevingsvergunning voor bouwen waren gerealiseerd, kan daaraan niet afdoen reeds omdat dat een andere vermeende overtreding betreft. Concluderend was het college niet bevoegd om een preventieve last onder dwangsom op te leggen.

Of een advertentie op marktplaats een rol kan spelen bij de onderbouwing van het klaarblijkelijkheidscriterium van artikel 5:7 Awb was aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3551. Eiser is eigenaar van percelen aan de [adres] in Leiden (hierna tezamen en in enkelvoud: het perceel). Op 25 januari 2020 is er een advertentie op Marktplaats geplaatst waarin 38 kavels op het perceel te koop worden aangeboden met woningen voor recreatie of verhuur. Eiser weet dat het bouwen van 38 vakantiebungalows op het perceel niet binnen het huidige bestemmingsplan past, maar hij vindt dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat hij zomaar, zonder vergunning, met de bouw van bungalows van start gaat. Hij betoogt dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de door een derde geplaatste advertentie op Marktplaats. De advertentie is zonder zijn medeweten geplaatst door een mogelijk geïnteresseerde partij die overweegt om het perceel van hem te kopen. Verweerder ziet dit anders en vindt dat de door of namens eiser verrichte handelingen en zijn uitlatingen en verklaringen wel degelijk met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid aantonen dat hij voornemens is te starten met het verrichten van illegale bouwwerkzaamheden. Verweerder houdt hierbij rekening met de volgende handeling en verklaringen: de advertentie op Marktplaats, ingediende zienswijzen bij (ontwerp)bestemmingsplannen, verklaringen tegen medewerkers van de gemeente en tegen derde-partij. Het is aan verweerder om te onderbouwen dat zich een gevaar voordoet van een overtreding van het bestemmingsplan die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daar niet in geslaagd. Daartoe is allereerst van belang dat zowel bij het toezicht op 23 maart 2020 als op 11 mei 2020 is geconstateerd dat er geen start is gemaakt met bouwwerkzaamheden. Verweerder heeft te kennen gegeven dat ook nadien niet is gebleken van een start met (voorbereidende) bouwwerkzaamheden. Aan de advertentie op Marktplaats komt naar het oordeel van de rechtbank niet de betekenis toe die verweerder daaraan toekent. Verweerder stelt terecht dat deze advertentie onjuiste informatie bevat en dat deze veel vragen oproept. Ook op zitting is de rechtbank, ondanks doorvragen hierover, onduidelijk gebleven wat de precieze verhouding tussen eiser en [naam 2] was en hoe hun contacten en/of afspraken eruitzagen. Verweerder geeft echter toe dat niet vaststaat dat de advertentie door of in opdracht van eiser is geplaatst. In het licht hiervan geeft de advertentie onvoldoende reden voor het oordeel dat het gevaar bestaat dat eiser met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding zal plegen op het perceel (door vakantiebungalows te bouwen zonder dat hij daarvoor een vergunning heeft). De verklaringen die aan eiser worden toegeschreven geven geen reden voor een ander oordeel. Los nog van de discussie tussen partijen over wat er is gezegd en bedoeld, maken uitlatingen van eiser over wat hij op zijn perceel zou kunnen of willen doen, nog niet dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden aangenomen dat hij zich niet aan de ter plekke geldende regelgeving zal houden.