Onlangs heeft de rechtbank Rotterdam (27 maart 2025, ECLI:NL:RBROT:2024:10288) een uitspraak gedaan over of een machtiging tot het binnentreden was vereist bij het controleren van een buiten een woning in een portiek van een appartementencomplex gelegen meterkast. Aangezien onder de Omgevingswet de grondslag van de bevoegdheid voor een toezichthouder om een woning te betreden ietwat is gewijzigd ten opzichte van de Wabo was dit reden voor een artikel waarin ik uiteenzet hoe de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb), de Algemene wet op het binnentreden (verder: Awbi) en de Omgevingswet zich tot elkaar verhouden en wat precies onder een 'woning' wordt verstaan.
Ingevolge artikel 12, lid 1 van de Grondwet is het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner alleen geoorloofd in gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen (artikel 12, lid 2 van de Grondwet). Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet (artikel 12, lid 3 Grondwet).
Artikel 5:15, lid 1 Awb bepaalt dat een toezichthouder bevoegd is, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Op grond van artikel 5:15 Awb zijn toezichthouders bevoegd om ruimten te betreden. Dat zij voor het openen van een verborgen doorgang handelingen hebben moeten verrichten omdat hen de medewerking werd geweigerd, leidt niet tot het oordeel dat zij in strijd met artikel 5:15 Awb hebben gehandeld (ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614).
Nu de bevoegdheid van de toezichthouder om elke plaats te betreden en zich zonodig toegang te verschaffen met behulp van de sterke arm voortvloeit uit artikel 5:15 Awb, is voor het ontstaan van die bevoegdheid geen nader besluit vereist (ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:199). De machtiging tot het binnentreden in een woning is overigens wél een besluit in de zin van de Awb, dat voor rechtsbescherming vatbaar is: ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1540).
Artikel 5:27, lid 2 Awb geeft aan dat voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast bevoegd is tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden (verder: Awbi).
Een toezichthouder maakt overigens van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is (artikel 5:13 Awb)
Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Awbi is voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
Een schriftelijke machtiging is niet vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden (artikel 2, lid 3 Awbi). Een voorbeeld hiervan was de uitspraak ABRvS 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:992. Niet in geschil is dat de toezichthouder geen toestemming van de bewoner had om de woning binnen te treden. Het college heeft evenmin aan hem een machtiging tot binnentreden afgegeven. De toezichthouder is de woning binnengetreden omdat zich, blijkens het proces-verbaal, daarin een acute brandgevaarlijke situatie voordeed. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze situatie het binnentreden zonder machtiging rechtvaardigde omdat aldus ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen kon worden voorkomen.
Voor de bevoegdheid om een woning zonder toestemming van de bewoner binnen te treden (op grond van artikel 5:15, lid 1 Awb) zal steeds - ingevolge artikel 12, lid 1 van de Grondwet een grondslag moeten bestaan in een bijzondere wet. Dit betekent dat in de Awb slechts in algemene zin de toegang wordt verzekerd tot bedrijfspanden, bedrijfsterreinen en dergelijke, ook zonder toestemming van de rechthebbende, en tot woningen voor zover het binnentreden niet zonder de toestemming van de bewoner geschiedt (Kamerstukken II, 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 143). Wat deze laatste categorie betreft, gelden de procedureregels van artikel 1 Awbi. Een dergelijke bijzondere wet is bijvoorbeeld de Omgevingswet, waar in artikel 18.7 de bevoegdheid aan toezichthouders is toegekend om zonder toestemming van de bewoner woningen in bepaalde gevallen te mogen betreden (hier wordt hieronder nog nader op ingegaan).
Bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden zijn volgens artikel 3, lid 1 en 2 van de Awbi: de advocaat-generaal bij het ressortsparket, de officier van justitie, de hulpofficier van justitie en voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.
Degene die bevoegd is een machtiging te geven, gaat daartoe slechts over, indien het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist (artikel 3, lid 3 Awbi). Uit de jurisprudentie (ABRvS 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1626) volgt dat het binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoners een zeer ingrijpend middel is dat alleen kan worden ingezet indien het vermoeden van een illegale situatie voldoende serieus is en het voor de bevestiging van dit vermoeden redelijkerwijs noodzakelijk is dat toegang wordt verkregen tot die woning omdat geen minder ingrijpende middelen aanwezig zijn.
De vraag is wat precies valt onder het begrip 'woning' in de zin van de Awb en de Awbi?
Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken I, 1993/94, 19 073, 259b, p. 7 en Kamerstukken I, 1997/98, 25 442, nr. 231b, p. 2) volgt dat voor een woning kenmerkend is dat dit een van de buitenwereld afgesloten plaats is waar iemand zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te leiden. Aan de wetsgeschiedenis, de jurisprudentie en de literatuur valt het volgende beeld van het begrip 'woning' te ontlenen (Kamerstukken II 1984/85, 19 073, nr. 3, p. 20; Noyon/Langemeijer/Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, artikel 138, blz. 207–211; kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3, blz. 5). Artikel 12 van de Grondwet beschermt de huisvrede, dat wil zeggen het ongestoord verblijf in een ruimte die tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen ingericht en bestemd is. Een woning is te karakteriseren als een van de buitenwereld afgesloten plaats waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding met andere personen – zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te leiden. Of een ruimte een woning is, wordt derhalve niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en andere huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Er dient de facto en de animo gewoond te worden. De woning behoeft niet in een woonhuis te zijn gelegen. Tal van woningen bevinden zich in woonwagens en woonschepen. Daarnaast kan in een ander schip of in een tent, caravan, keet of barak een woning zijn ingericht. De binnen de woning van een ander gelegen kamer van een kamerbewoner geldt als een afzonderlijke woning. Onder omstandigheden kan ook een hotelkamer als woning gelden. Verder mag als vaststaand worden aangenomen dat tijdelijke afwezigheid van de bewoner, bijvoorbeeld wegens vakantie of opname in een ziekenhuis, er niet toe leidt dat de ruimte het karakter van woning verliest. Tot slot valt er op te wijzen dat tot een woning in elk geval niet die ruimten behoren die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden (Kamerstukken I, 1997–1998, 25 442, nr. 231b, p. 2).
Concluderend, tot de woning behoren alle ter beschikkingen ten gebruike van de bewoner(s) staande besloten ruimten die binnenshuis gemeenschap hebben met de woning. De woning omvat daarmee iets meer dan de feitelijke bebouwing.
In een recente uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2025, ECLI:NL:RBROT:2024:10288 ging het om de vraag of het betreden van een ruimte in een appartementengebouw (een gezamenlijk portiek) waar een meterkast is gelegen deel uitmaakt van de 'woning' van de overtreder. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder zich zonder machtiging toegang heeft verschaft tot de meterkast die zich in de gezamenlijke portiek van het appartementencomplex bevindt, waartoe verweerder met toestemming van een andere bewoner toegang had verkregen. Eiseres betoogt dat de meterkast tot de woning behoort en dat eerst haar toestemming dan wel een schriftelijke machtiging verkregen had moeten worden voordat toegang tot de meterkast verkregen kon worden. Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor het onderliggende geval, waarin met toestemming van een andere bewoner toegang is verleend tot het portaal en verweerder de meterkast in het portaal heeft bekeken, dat geen sprake is van binnentreden in een woning. De meterkast behoort volgens de rechtbank niet tot de “besloten ruimten die binnenshuis gemeenschap hebben met de woning”. Met andere woorden: in de meterkast die zich buiten de woning bevindt, is geen sprake van een huiselijke setting. Het betreft in dit geval ‘slechts’ een kast met daarin een meter die in eigendom toebehoort aan Stedin. Gelet op het voorgaande was geen sprake van binnentreden in een woning waarvoor een schriftelijke machtiging in de zin van artikel 2, lid 1 Awbi was vereist.
Uit een arrest van de Hoge Raad van 13 februari 2018 (ECLI:NL:HR:2018:191) blijkt dat het betreden van een balkon, om vervolgens vanaf het balkon naar binnen te kijken niet onder het begrip binnentreden van een woning valt.
In een losstaande schuur of een hondenhok vindt geen privé-huiselijk leven plaats (CBb 17 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:389).
Een kelderbox die apart van de woning was en betreden kon worden via een gemeenschappelijke ruimte viel evenmin onder het begrip woning (Rb. Amsterdam 22 september 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:6640).
Als appellant ten tijde van de inspecties niet in de woning woonde stond het ontbreken van zijn toestemming er niet aan in de weg dat zonder machtiging in de woning werd binnengetreden (ABRvS 9 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7723 en ABRvS 24 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4831). Verder heeft het college uiteengezet dat de bewoners, met wie in het Engels is gecommuniceerd, desgevraagd met de binnentreding hebben ingestemd.
Een machtiging tot het binnentreden is niet noodzakelijk als de toezichthouder een bedrijfsruimte wil betreden. Uit artikel 5:15 Awb volgt niet dat ook voor het betreden van bedrijfsruimten toestemming benodigd is. Artikel 5:15, lid 1 Awb bepaalt immers dat een toezichthouder bevoegd is, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Dit werd onder andere bevestigd in de uitspraak CBb 8 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:191. De door de toezichthouders betreden plaatsen zijn geen woningen maar vervoermiddelen en horecalocaties. Gelet op de bewoordingen van artikel 5:15 Awb waren de toezichthouders bevoegd zonder toestemming van de onderneming deze plaatsen te betreden.
Interessant om op te wijzen is dat artikel 12 Awbi bepaalt dat in de gevallen waarin het binnentreden van plaatsen krachtens een wettelijke voorschrift is toegelaten, dit buiten het geval van ontdekking op heterdaad niet geschiedt in de vergaderruimten van de Staten-Generaal, van de staten van een provincie, van de raad van een gemeente of van enig ander algemeen vertegenwoordigend orgaan, gedurende de vergadering, in de ruimte bestemd voor godsdienstoefeningen of bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard, gedurende de godsdienstoefening of bezinningssamenkomst, in de ruimten waarin terechtzittingen worden gehouden, gedurende de terechtzitting.
Artikel 18.7, lid 1 van de Omgevingswet bepaalt dat een krachtens artikel 18.6 Omgevingswet aangewezen toezichthouder bevoegd is met medeneming van de benodigde apparatuur een woning te betreden zonder toestemming van de bewoner, voor zover hem deze bevoegdheid in het besluit tot aanwijzing is toegekend. Het tweede lid van artikel 18.7 voegt hier nog aan toe dat de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid wordt in een besluit tot aanwijzing alleen toegekend voor zover het toezicht op de naleving van een bij of krachtens deze wet gesteld voorschrift dit vereist, gelet op de door dat voorschrift beschermde belangen.
In de regeling in de Awb van de toezichthoudende bevoegdheden (titel 5.2) wordt de bevoegdheid tot het betreden van woningen zonder toestemming van de bewoner uitdrukkelijk niet verleend (artikel 5:15 Awb). In de Wabo werd – in overeenstemming met artikel 12, lid 1 van de Grondwet – die bevoegdheid wel verleend (artikel 5.13 Wabo). Met betrekking tot de regeling in de Wabo valt op dat de verlening van de bevoegdheid voor de ene wet generiek wordt verleend (bijvoorbeeld de Monumentenwet 1988 en de Wro) en voor andere wetten (bijvoorbeeld de Wet milieubeheer) die verlening heel specifiek wordt geformuleerd. Mede om redactionele redenen werd in de Omgevingswet gekozen voor een op het oog ongeclausuleerde toedeling van deze bevoegdheid. Die toedeling wordt echter wel degelijk beperkt, door het bevoegd gezag de toedeling van deze bevoegdheid te laten concretiseren in het besluit waarin de toezichthouders worden aangewezen. Uitdrukkelijk is daarmee geen generieke toewijzing beoogd, maar maatwerk: deze vergaande bevoegdheid dient in een aanwijzingsbesluit alleen te worden verleend aan die toezichthouders die deze bevoegdheid voor hun toezichthoudende taak daadwerkelijk en regelmatig nodig hebben. Dat maatwerk kan alleen geleverd worden op het decentrale niveau van de aanwijzingsbesluiten (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 585).
Overigens is de wijze van toekenning van deze bevoegdheid ook in een ander opzicht slechts schijnbaar breed en ongeclausuleerd. Immers tegen oneigenlijk of onnodig gebruik van deze bevoegdheid zijn al in twee algemene wetten voldoende drempels opgeworpen:
–allereerst bepaalt de Awbi dat in beginsel een voorafgaande machtiging is vereist (tenzij sprake is van een spoedeisende situatie);
– de Awbi bepaalt voorts dat degene die bevoegd is een machtiging te geven (de burgemeester bij andere doeleinden dan strafvordering), zo’n machtiging alleen afgeeft als het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist (artikel 3);
– voorts bepaalt artikel 5:13 Awb dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
In de jurisprudentie wordt het gebruik van deze vergaande bevoegdheid voorts streng getoetst. Op grond van artikel 5:14 Awb kan het bestuursorgaan in een aanwijzingsbesluit de toegekende bevoegdheden beperken. Een dergelijke beperking ligt in de rede bij het toezicht op die onderdelen van de Omgevingswet of de op het wetsvoorstel gebaseerde uitvoeringsregelgeving, waarbij de kans uiterst gering is dat in het kader van dat toezicht een woning betreden zal moeten worden. Die noodzaak tot beperking is in de Omgevingswet opgenomen via de uitdrukkelijke toekenning in een aanwijzingsbesluit van deze specifieke bevoegdheid. Beoogd is een aanwijzing door het bevoegd gezag op maat, gelet op het specifieke takenpakket van de betrokken toezichthouder. Het bevoegd gezag kan op basis van deze bepaling de bevoegdheid niet generiek toekennen aan alle toezichthouders voor de volle breedte van de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 586).
Als door de toezichthouder een woning wordt betreden zonder toestemming van de bewoner en zonder het bezit van een machtiging, dan heeft dit tot gevolg dat de kosten van toegepaste bestuursdwang niet mogen worden verhaald. Dit volgt bijvoorbeeld uit de recente uitspraak van de ABRvS van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:545. Appellant voert in dit verband in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van de ontruiming op 14 en 15 december 2020 een geldige machtiging tot binnentreden van zijn woning ontbrak. De machtiging is namelijk afgegeven op 11 december 2020, en geldt maar tot en met de derde dag na afgifte. Volgens appellant betekent dit dat de machtiging geldig was op 11, 12 en 13 december, maar op 14 en 15 december niet meer, terwijl juist op deze twee dagen zijn woning zonder zijn toestemming ter ontruiming is betreden. Hiermee is volgens [appellant] sprake van een ernstige inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer. De Afdeling stelt vast dat de machtiging tot binnentreden is gegeven op 11 december 2020. In de machtiging staat het volgende: "Op 14 december 2020 tot ten hoogste de drie daaropvolgende dagen kunnen [personen], vergezeld door bovengenoemde medewerkers, het pand aan de [locatie] binnengaan." De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2233), de vraag of feitelijk tot bestuursdwang in een woning mocht worden overgegaan zonder een machtiging tot binnentreden aan de orde kan worden gesteld in beroep tegen een beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang en dat deze omstandigheid aanleiding kan geven voor het oordeel dat het bestuursorgaan niet tot kostenverhaal had mogen overgaan.
Uit artikel 6, lid 2, Awbi volgt dat een machtiging tot het binnentreden van een woning ingaat op de dag waarop deze wordt gegeven, en dat deze ten hoogste geldig is tot en met de derde dag na de dag van afgifte. De Algemene termijnenwet is niet van toepassing. Dit betekent dat de machtiging om de woning van appellant binnen te treden geldig was van 11 december 2020 tot en met 14 december 2020. Het feit dat in de machtiging staat dat deze op 14 december ingaat, maakt dit niet anders. De Awbi biedt namelijk geen mogelijkheid om in de machtiging van het bepaalde in artikel 6, lid 2, af te wijken. Dit betekent dat de woning van appellant op 15 december 2020 zonder geldige machtiging is binnengetreden (zie in dezelfde zin ook: ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3673).
Bij een last onder dwangsom kan het ontbreken van een geldige machtiging tot het binnentreden er toe leiden dat de controles waarop het besluit is gebaseerd niet bruikbaar zijn. Hieromtrent is in de uitspraak ABRvS 29 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4078 bijvoorbeeld overwogen dat de gestelde gebreken aan de daartoe verleende machtigingen tot binnentreden niet aannemelijk zijn gemaakt of niet van dien aard zijn dat het gebruik van de bij die binnentreding verkregen informatie zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het betrokken bestuursorgaan zijn besluit niet op die informatie mocht baseren.
