In Nederland bevinden zich kilometers kabels en leidingen onder de grond. Deze kunnen in de weg liggen voor het realiseren van ruimtelijke projecten en moeten dan worden verlegd. Dat het laten verleggen van kabels en leidingen tot interessante juridische vragen leidt, laat een recente uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland zien.
In deze uitspraak boog de rechter zich over drie aanwijzingen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort aan drinkwaterbedrijf Vitens om een aantal nutsleidingen te verleggen om zo de ontwikkeling van bouwprojecten mogelijk te maken. Tegen deze aanwijzingen heeft Vitens bezwaar gemaakt; deze bezwaren zijn door het college ongegrond verklaard.
Vitens betoogt in beroep kortweg dat de aanwijzingen van het college geen besluiten zijn in de zin van de Awb. De rechter gaat hierin mee. Dit oordeel lichten wij hierna toe.
Op grond van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een besluit verstaan: een (1) schriftelijke beslissing van een (2) bestuursorgaan, inhoudende een (3) publiekrechtelijke (4) rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als deze is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag, in beginsel een specifiek wettelijk voorschrift. Een beslissing van een bestuursorgaan op basis van een aan haar toegekende taak die niet berust op een specifieke publiekrechtelijke grondslag, kan alleen in zeer bijzondere gevallen als besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt.
De Verlegregeling en verordeningen geven geen bevoegdheid aan het college
Het college heeft aan Vitens verschillende aanwijzingen gegeven voor het verleggen van leidingen voor verschillende projecten in de gemeente Amersfoort. De aanwijzingen heeft het college primair gebaseerd op de Verlegregeling Kabels en Leidingen 2012 (Verlegregeling) en daarnaast op de Verordening fysieke leefomgeving Amersfoort (Verordening) en Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort 2012 (APV 2012).
Bij deze grondslagen gaat het mis. De rechtbank oordeelt namelijk dat de Verlegregeling, de Verordening en de APV 2012 niet als wettelijke grondslag kunnen dienen voor een aanwijzingsbesluit. Er ontbreekt namelijk een specifieke vergunningsplicht. Daarom is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb.
De Verlegregeling is geen juiste wettelijke grondslag, omdat deze door het college is vastgesteld en deze regeling, gelet op de considerans, een beleidsregel betreft. Beleidsregels zelf kunnen geen bevoegdheid creëren, maar slechts nader de uitoefening van bestaande bevoegdheden inkleden. De Verlegregeling geeft het college dus geen zelfstandige bevoegdheid om een aanwijzing te geven om de leidingen te verleggen.
Verder vormen de Verordening en de APV 2012 ook geen grondslag voor deze aanwijzing. In deze verordeningen is namelijk geen vergunningsstelsel opgenomen voor het laten liggen en het verleggen van leidingen. De bepaling waarop het college zijn bevoegdheid baseert is volgens de rechter te ver opgerekt.
Geen sprake van een bijzonder geval
Over de vraag of in dit geval van de hoofdregel kan worden afgeweken en de aanwijzing niet hoeft te berusten op een specifieke publiekrechtelijke grondslag waarin die bevoegdheid wordt toegekend, is de rechter kort. Volgens de rechtbank had de gemeenteraad eenvoudig een verordening kunnen vaststellen met daarin de bevoegdheid voor het college tot het geven van een aanwijzing. Om deze reden is geen sprake van een zeer bijzonder geval.
Het vaststellen van een vergunningplicht in een verordening was wel gebeurd in de uitspraak waarnaar het college in zijn verweer verwijst (ABRvS 6 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2014:2943). Hier volgde uit de verordening wel expliciet dat het verboden is om zonder vergunning de leidingen aan te leggen of te houden. Ook volgde uit deze verordening (grofweg) dat het college de vergunning kan wijzigen of intrekken indien dit noodzakelijk is vanwege de uitvoering van werken. Op basis hiervan kon het college de vergunning intrekken en een aanwijzing geven de leidingen te verleggen. In deze uitspraak uit 2014 was er dus een duidelijke grondslag voor de aanwijzing van het college neergelegd in de verordening. Daarom was de intrekking van de vergunning en de aanwijzing van het college om de leiding te verleggen een besluit in de zin van de Awb. Aan deze grondslag ontbrak het nu juist in de onderhavige uitspraak.
Voor gemeenten is deze uitspraak een les. Als een gemeente kabels of leidingen wil verleggen, dan dient zij goed na te gaan of daar een publiekrechtelijke grondslag voor is. Daarvoor moet in ieder geval een vergunningsstelsel zijn geregeld in een verordening. Anders kan een gemeente enkel gebruikmaken van eventuele privaatrechtelijke bevoegdheden die zij heeft als eigenaar of moet zij overgaan tot onteigening.
Onder de Omgevingswet zal de gemeenteraad deze vergunningplicht en de wijzigings- en intrekkingsbevoegdheid van het college in het omgevingsplan moeten vastleggen (artikel 2.4 Omgevingswet), al mogen gemeenten tot 2032 nog werken met hun huidige verordeningen over kabels en leidingen (Koninklijk Besluit van 10 juli 2023, Stb 2023, 267 jo. artikel 22.4 van de Omgevingswet).
Raadpleeg hier de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 12 februari 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:408.
