Achtergrond

Op grond van artikel 75 lid 3 Wbb is de Staat bevoegd om kosten van onderzoek en sanering te verhalen op degene die door het onderzoek of de sanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt. In de kamernotitie Ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering van 8 juni 1994

Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 22 727, nr. 11 herdruk.

heeft de Minister van VROM aangegeven wat zijn inziens in dit verband onder ongerechtvaardigde verrijking moet worden verstaan.

Volgens de genoemde kamernotitie is een verrijking eerst ongerechtvaardigd als zij is opgekomen zonder grondslag in een overeenkomst of een wet. In een arrest van 15 maart 2002 (Staat/Daams)

NJ 2004, 126 m.nt. WMK.

heeft de Hoge Raad echter overwogen dat ook een op de wet gegronde vermogensverschuiving een ongerechtvaardigde verrijking kan opleveren en dat een voordeel dat een burger toevalt niet als ongerechtvaardigde verrijking kan worden aangemerkt op de enkele grond dat het niet een door de wet beoogd voordeel is en er voor het voordeel geen andere rechtsgrond is aan te wijzen. Volgens de Hoge Raad voorziet artikel 75 lid 3 Wbb uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat de daar bedoelde verrijking in beginsel als ongerechtvaardigd moet worden aangemerkt. Van belang is derhalve slechts of de verrijking als ongerechtvaardigd in de zin van artikel 75 lid 3 Wbb is te beschouwen. Uit de uitspraak van de Hoge Raad volgt dat hierbij de ontstaansgeschiedenis van artikel 75 lid 3 van belang is en het feit dat dit artikel deel uitmaakt van de in 1994 in de Wbb opgenomen saneringsregeling, waarin de begrippen (betrokken bij) veroorzaking, duurzame rechtsbetrekking en schuldig eigenaar centraal staan. De kamernotitie sluit hierbij aan en is wat dit betreft dus in overeenstemming met de uitspraak van de Hoge Raad.

Het begrip verrijking is een zuiver economisch begrip. Verrijking kan bestaan uit waardestijging van een terrein als gevolg van sanering maar ook uit bespaarde onderzoeks- en saneringskosten, waardestijging van aandelen en uit meer zekerheid voor de hypotheekbank. Ook een voormalig eigenaar kan worden verrijkt, bijvoorbeeld door het wegvallen als gevolg van de sanering van claims van de koper aan wie verontreinigde grond was geleverd en een stilzwijgende of expliciete saneringsgarantie was verstrekt, vgl. het arrest van de Hoge Raad van 28 april 2000 (gem. Dordrecht/Stokvast)

NJ 2000, 690 m.nt. Bloembergen.

. In veel gevallen bestaat de verrijking uit waardestijging van een terrein. De waardestijging wordt abstract berekend, er wordt dus niet gekeken naar de werkelijk betaalde koopprijs voor het terrein. Ook in die gevallen waarin de eigenaar de volle prijs heeft betaald voor het terrein – als ware het schoon – is kostenverhaal mogelijk. Het gaat erom wat de waarde was van het terrein vóór respectievelijk na sanering. De waardestijging wordt vastgesteld door middel van een taxatie.

Overigens dient te worden opgemerkt dat de gerechtshoven Leeuwarden en Arnhem bij het bepalen van de hoogte van de ongerechtvaardigde verrijking wel betekenis toekennen aan de betaalde koopprijs. Volgens Hof Leeuwarden kan de betaalde koopprijs een aanwijzing zijn voor de waarde in verontreinigde staat (Staat/Eimers

Hof Leeuwarden 10 december 2003, JM 2004, 17 m.nt. Bos; TMA 2004, 2, p. 59 m.nt. Simons-Vinckx.

). Volgens Hof Arnhem zijn de historische koopprijs en de omstandigheden waaronder deze is betaald, factoren die in ogenschouw kunnen worden genomen in het kader van de redelijkheid van (volledige) toewijzing van de gevorderde schade ( Staat/Geveke

Hof Arnhem 9 december 2003, JM 2004, 19 m.nt. Bos, TMA 2004, 2, p. 50 m.nt. Simons-Vinckx.

). De jurisprudentie op dit punt is nog niet uitgekristalliseerd.

Artikel 75. lid 3 Wbb

Voor kostenverhaal door de Staat op basis van ongerechtvaardigde verrijking moet aan de volgende vereisten zijn voldaan:

• –

  er moet sprake zijn van verrijking;

• –

  de verrijking moet ongerechtvaardigd zijn;

• –

  tegenover de verrijking staat een verarming van de Staat;

• –

  het kostenverhaal moet redelijk zijn.

In de genoemde kamernotitie van 8 juni 1994 heeft de Minister van VROM de gevallen omschreven waarin kostenverhaal redelijk wordt geacht. Hiervan is sprake als:

• –

  de verrijkte de verontreiniging zelf heeft veroorzaakt of daarbij (in)directe betrokkenheid had;

• –

  de verrijkte een duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker. Incidentele rechtsverhoudingen als koop/verkoop vallen hier niet onder, erfpachtverhoudingen wel;

• –

  door de betrokkene geen schadebeperkende maatregelen zijn genomen;

• –

  de verrijkte op het moment dat hij een recht verkreeg op de onroerende zaak feitelijk op de hoogte was van de bodemverontreiniging of daarvan op de hoogte had kunnen zijn. Het ‘feitelijk weten’ kan worden afgeleid uit verklaringen van partijen, maar ook uit bepalingen in de koop/overdrachtsakte. Een vermoeden van wetenschap kan worden afgeleid uit het feit dat destijds een (zeer) lage prijs voor het terrein is betaald. Voor de bepaling van het ‘kunnen weten’ spelen verschillende factoren een rol, zoals de professionaliteit van de koper

  Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen een professionele, minder professionele en niet-professionele koper. Professionele kopers zijn: projectontwikkelaars, institutionele beleggers, gemeenten, bedrijven die grond verkrijgen van bedrijven uit dezelfde branche, plaatselijk goed bekend zijnde verkrijgers van verdachte terreinen, makelaars, woningbouwverenigingen. Minder professionele kopers zijn: kleine bedrijven die grond verkrijgen van bedrijven uit een andere branche en die niet regelmatig grond aankopen, particulieren die meer dan incidenteel grond aankopen. Niet professionele kopers zijn: particuliere verkrijgers van woningen voor eigen bewoning, kleine bedrijven die grond verkrijgen ten behoeve van de uitoefening van het eigen bedrijf.

  , de aard van het terrein, berichten in de pers omtrent vervuiling ter plaatse, bekendheid bij de gemeente en/of provincie omtrent de verontreiniging et cetera.

Uitwerking beleid op grond van artikel 75 lid 3 Wbb

Het beleid ten aanzien van artikel 75 lid 3 Wbb is als volgt uitgewerkt:

• –

  Kostenverhaal op de veroorzaker van bodemverontreiniging of op degene die betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking is in beginsel redelijk, ook in die gevallen waar bodemverontreiniging (geheel) vóór 1 januari 1975 is veroorzaakt. Daarbij geldt als voorwaarde dat de veroorzaker of degene die betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking, ten tijde van de sanering eigenaar is/was van het gesaneerde terrein. Deze voorwaarde geldt niet wanneer als gevolg van de sanering de verrijking op andere wijze dan door waardestijging heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld door het wegvallen van claims van de koper aan wie verontreinigde grond was geleverd en een expliciete of stilzwijgende saneringsgarantie was verstrekt.

• –

  Kostenverhaal op de verrijkte die een duurzame rechtsbetrekking – waaronder een erfpachtrelatie – heeft gehad met de veroorzaker, is in beginsel redelijk indien de verrijkte wist of had kunnen weten dat er sprake was van bodemverontreinigende handelingen of de mogelijkheid had om op basis van de rechtsbetrekking in te grijpen, doch dat heeft nagelaten. Voldoende is dat de betrokkene (de verrijkte) in de positie was om enige invloed uit te oefenen, maar dat heeft nagelaten. Het antwoord op de vraag of dit verwijtbaar kan worden genoemd speelt geen rol. Aangenomen kan worden dat erfverpachters vanaf 1 januari 1975 wisten of hadden kunnen weten dat bepaalde activiteiten tot ernstige bodemverontreiniging zouden kunnen leiden. Wanneer sprake is van een relatie met een erfpachter die na 1 januari 1975 of in relevante mate (ook) na 1 januari 1975 bodemverontreiniging heeft veroorzaakt, is afroming redelijk, mits het ging om een activiteit waarvan de erfverpachter op de hoogte was of had kunnen zijn. Wanneer de erfverpachter niet van de activiteit op de hoogte was of had kunnen zijn, bijvoorbeeld wanneer eerst tijdens het bodemonderzoek blijkt dat door een niet in de erfpachtvoorwaarden of hinderwetvergunning vermelde activiteit bodemverontreiniging is ontstaan, dient te worden bezien of herstel in de oude toestand had kunnen worden gevorderd. Wanneer sprake is van een nog zittende erfpachter kan dit zonder meer worden aangenomen.

• –

  Kostenverhaal op de verrijkte is redelijk indien door de verrijkte geen schadebeperkende maatregelen zijn genomen. Schadebeperkende maatregelen zijn maatregelen om te voorkomen dat onderzoeks- en saneringskosten hoger uitvallen dan noodzakelijk. Als voorbeeld kan worden genoemd: investeringen in onroerende zaken buiten het noodzakelijke onderhoud.

• –

  Kostenverhaal op degene die ten tijde van verkrijging van een verontreinigd terrein wist of had kunnen weten dat het verontreinigd was, is in beginsel redelijk. De eigenaar die op het moment van koop niet wist of kon weten dat het terrein was verontreinigd maar ten tijde van de overdracht wél op de hoogte was, kan worden aangesproken op grond van ongerechtvaardigde verrijking, tenzij hij op grond van een rechterlijke uitspraak verplicht was tot overdracht. De wetenschap op het moment van overdracht die leidt tot eigendomsverkrijging is dus bepalend. Wanneer degene die een aanmerkelijk financieel belang (in beginsel meer dan 50%) heeft in de onderneming die is verrijkt, op een eerder moment eigenaar was van het verontreinigde terrein, wordt uitgegaan van de wetenschap op het moment van eigendomsverkrijging door deze voormalige eigenaar.

  Rb Rotterdam 18 december 1992, Bouwrecht 1993, p. 606 e.v.; Milieu en Recht 1994/12, nr. 124.

Hoe recenter de eigendom of het belang is verkregen, des te eerder wordt aangenomen dat de eigenaar/belanghebbende van de verontreiniging had kunnen weten. Relevante jaartallen hierbij zijn afgeleid van de inwerkingtreding van relevante regelgeving:

• 1.

  Bij verkrijging vóór 1983: wordt een koper niet aangesproken, tenzij aangetoond kan worden dat deze koper wetenschap had van de verontreiniging. Wetenschap kan blijken uit: koper is zelf veroorzaker, verontreiniging staat vermeld in transportakte, veel publiciteit in media, getuigenverklaringen, er is een zeer lage prijs voor het terrein betaald et cetera.

• 2.

  Na 1 januari 1983 (in dit jaar is de Ibs met een regeling van ongerechtvaardigde verrijking in werking getreden): kunnen aangesproken worden:

  • –

    de koper die op de hoogte was van de bodemverontreiniging of op de hoogte had kunnen zijn;

  • –

    de professionele koper die door eenvoudig onderzoek kennis had kunnen nemen van de bodemverontreiniging;

  • –

    de professionele koper die bij ‘verdachte’ terreinen door bodemonderzoek kennis had kunnen nemen van de verontreiniging.

• 3.

  Na 1 januari 1987: als 2. Verder de professionele koper die door bodemonderzoek kennis had kunnen nemen van de bodemverontreiniging. Op 1 januari 1987 is de zorgplichtbepaling in de Wbb in werking getreden. Daarnaast is in 1987 voor de bouw van woningen in de sociale huursector als subsidievoorwaarde gesteld dat voorafgaand aan de bouw, bodemonderzoek moest worden verricht. Voor professionele kopers wordt aangenomen dat in ieder geval vanaf die tijd, bij verwerving van een terrein

  Onder terrein wordt in deze beleidsregel zowel bebouwd als onbebouwd grondgebied verstaan.

  , bodemonderzoek werd verricht

  Rb 's-Hertogenbosch 22 januari 1999, TMA 1999, 3, p. 97–98 (verkort opgenomen); Milieu en Recht 1999, nr. 105, nt. Gelpke, onder nr. 107.

  .

• 4.

  Na 1 januari 1990 (wetsvoorstel tot inbouw saneringsregeling in Wbb) iedere koper van een verontreinigd terrein is in beginsel ‘niet-onschuldig’ met uitzondering van:

  • i.

    i. een bewoner, of

  • ii.

    een ‘kleine zelfstandige’ die ten tijde van de koop niet was voorzien van deskundige bijstand.

  In 1990 werd het ontwerp voor inbouw van de saneringsregeling in de Wbb, zoals in januari 1995 in werking is getreden, ingediend.

• 5.

  Vanaf 1993: iedere koper van een verontreinigd terrein is als niet onschuldig aan te merken. Gezien de actualiteit en publiciteit mogen de gevaren en risico’s van bodemverontreiniging algemeen bekend worden geacht.

Uitzondering algemene regel bij asbestverontreiniging

Ten aanzien van een met asbest verontreinigd terrein gelden bij aansprakelijkheid uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking andere relevante jaartallen dan die hierboven worden genoemd.

Vanaf 1 juli 1993 geldt een totaalverbod op het be- en verwerken van alle soorten asbest. Dit is vastgelegd in het Asbestverwijderingsbesluit (Stb. 1993, 290). Voorts zijn er onderzoeken bekend uit 1993 waarbij zintuiglijk op asbestverontreiniging in de bodem werd gelet.

Pas in het jaar 2000 is asbest als niet-genormeerde stof opgenomen in de Circulaire streef- en interventiewaarden bodemsanering

Ministeriële regeling van 4 februari 2000, Stcrt. 2000, 39, inwerkingtreding 27 februari 2000.

. Geconcludeerd wordt dat de niet-professionele verkrijger, die vóór 27 februari 2000 een met asbest verontreinigd terrein heeft verkregen, niet bedacht had behoeven te zijn op bodemverontreiniging met asbest. Voor professionele verkrijgers kan in beginsel vanaf 1993 wetenschap van asbestproblemen in de bodem worden aangenomen.

Let wel: het jaartal 1993 geldt bij een met asbest verontreinigd terrein slechts bij kostenverhaal. Voor de zorgplicht, zoals opgenomen in artikel 13 Wbb, blijft het jaartal 1987 geldend.

In situaties waarin van professionele verkrijgers mag worden verondersteld dat zij bijzondere kennis hebben omtrent de risico's van de aanwezigheid van asbest in de bodem voor mens en dier, kan vóór 1 juli 1993 wetenschap worden aangenomen.

Verhaal ten aanzien van bespaarde onderzoeks- en saneringskosten

In deze paragraaf is al aangegeven dat naast de waardevermeerdering van een onroerende zaak ook bespaarde onderzoeks- en saneringskosten kunnen worden verhaald. Hiermee zijn bedoeld de kosten die de verrijkte gelet op de systematiek van de Wbb zelf had moeten maken, maar dit heeft geweigerd. Denk hierbij aan een derde die heeft geweigerd mee te werken aan afkoop van een bevel (artikel 46 lid 3 Wbb). Het beleid dienaangaande kent de volgende uitgangspunten:

Kosten van saneringsonderzoek en sanering zijn integraal als bespaarde kosten te verhalen:

• –

  indien de kosten zijn gemaakt na inwerkingtreding van de saneringsregeling (1 januari 1995), én

• –

  indien de verrijkte door het bevoegd gezag in de gelegenheid is gesteld eerst zelf saneringsonderzoek en sanering uit te voeren, én

• –

  indien de verrijkte evident in aanmerking kwam voor een bevel tot saneringsonderzoek respectievelijk sanering, dan wel op hem een saneringsplicht rustte, doch het bevoegd gezag uiteindelijk saneringsonderzoek en sanering om haar moverende redenen heeft uitgevoerd, of

• –

  voor zover het gaat om samenloopkosten die voor rekening van de verrijkte hadden behoren te komen.