Als het aan minister Ollongren ligt, blijft 1 januari 2022 de datum waarop de Omgevingswet in werking treedt. De Omgevingswet vervangt tientallen wetten en honderden ministeriële regelingen en AMvB’s op het gebied van wat wij inmiddels het omgevingsrecht noemen: ruimtelijke ordening, milieu, natuur, water en vele andere deelaspecten.
Gedurende dit jaar zullen wij u aan de hand van diverse publicaties inzicht geven in de gevolgen van die wet op het omgevingsrecht zoals we dat nu kennen. Dit onder meer aan de hand van de zes ‘kerninstrumenten’ van de Omgevingswet om de fysieke leefomgeving te benutten en beschermen. Dit zijn de omgevingsvisie, het programma, decentrale regels, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.
In deze eerste publicatie staat het omgevingsplan centraal. In dit artikel wordt inzicht gegeven wat een omgevingsplan is en wat daarin is geregeld. Verder lichten wij toe op welke wijze het omgevingsplan verschilt van het bestemmingsplan, dat we al vele decennia kennen als hét instrument voor ruimtelijke ordening waarin gemeenten bouw- en gebruiksmogelijkheden voor specifieke gronden opnemen.
Het omgevingsplan is de vervanger van het bestemmingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan en de beheersverordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Op dit moment hebben gemeenten meerdere bestemmingsplannen voor hun grondgebied. Onder de Omgevingswet moet iedere gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied vaststellen. Gemeenten krijgen daarbij ruimte om omgevingsplannen 'globaler en flexibeler' in te richten dan bestemmingsplannen. Die flexibiliteit is een van de doelen van de Omgevingswet.
De huidige Wro bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vaststelt. In die bestemmingsplannen worden ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening bestemmingen aangewezen en met het oog daarop regels gesteld.
Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ komt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet meer terug. In de Omgevingswet komt een ‘veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’ centraal te staan. Hoewel in de rechtspraak steeds meer onderdelen onder ‘een goede ruimtelijke ordening’ konden vallen, heeft het omgevingsplan echt een bredere reikwijdte dan een bestemmingsplan. Dat is direct ook het meest opvallende verschil met het bestemmingsplan. Hiermee ontstaan voor gemeenten dus meer mogelijkheden om milieuaspecten, zoals bijvoorbeeld geur, fijnstof, veiligheid en gezondheid een plek te geven in het omgevingsplan.
Concreet regelt het omgevingsplan de balans in de toedeling van functies aan locaties. Een functie van een locatie kan bijvoorbeeld kantoor of wonen zijn, maar een locatie kan ook meerdere functies hebben. Bij de functieaanduiding kunnen vervolgens regels worden opgesteld, die aangeven welke activiteiten wel of niet en onder welke voorwaarden op die plek mogen worden uitgevoerd. Dit alles vanuit het oogpunt van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. De gemeente kan in het omgevingsplan vervolgens regels stellen over vergunningplicht, meldingsplicht en verboden.
De Omgevingswet gaat uit van ‘decentraal, tenzij’. Dat houdt concreet in dat veel regels die nu op rijksniveau zijn gesteld, op lokaal niveau geregeld gaan worden. Voordeel is dat de regels daarmee concreet toegespitst kunnen worden op een specifieke locatie: maatwerk. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten.
Bijvoorbeeld: voor een horeca-inrichting is de geluidsnormering nu in het Activiteitenbesluit opgenomen. Die regels worden geschrapt en hierover zullen regels in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. De meest direct werkende rijksregels over geluid worden na inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen in de zogenoemde ‘bruidsschat’ – waarover in een latere publicatie meer –, maar van gemeenten wordt verwacht dat zij locatie-specifiek maatwerk gaan leveren.
Maar niet alleen rijksregels worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Ook regels die nu in gemeentelijke verordeningen staan zullen worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Denk daarbij aan regels in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Monumentenverordening, de Ligplaatsverordening en de Huisvestingsverordening. Regels over in- en uitritten, monumenten, ligplaatsen en woningsplitsing zijn in de toekomst daarmee in het omgevingsplan te vinden.
Het omgevingsplan beoogt met deze ‘clustering’ van regels direct (volledig) inzicht aan burgers en bedrijven te geven welke regels op een bepaalde locatie gelden. Deze zijn namelijk terug te vinden via het onderdeel ‘Regels op de kaart’ van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat onder meer de website www.ruimtelijkeplannen.nl vervangt.
Het omgevingsplan maakt – althans dat is het streven – met een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving inzichtelijk welke activiteiten onder welke voorwaarden binnen een bepaalde begrenzing ten opzichte van elkaar kunnen worden uitgeoefend.
De gemeenteraad krijgt bij het omgevingsplan een grote mate van vrijheid om functies aan locaties toe te kennen. In het huidige systeem van de Wet (en het Besluit) ruimtelijke ordening geldt dat een gemeenteraad bij het toekennen van een bestemming en het opnemen van gebruiksmogelijkheden in een bestemmingsplan moet aantonen dat die ontwikkeling (financieel) uitvoerbaar is. Die uitvoerbaarheidstoets zal verdwijnen, althans wordt deze anders vormgegeven.
Bij het toekennen van een (of meer) functie(s) aan een locatie in een omgevingsplan hoeft een gemeente niet meer aannemelijk te maken dat een toegedeelde functie er ook zal komen. De gemeente geeft in haar omgevingsplan enkel aan dat een functie op een zekere locatie ‘kan’ komen en moet enkel motiveren dat een ontwikkeling op de specifieke locatie in beginsel mogelijk is. Anders gezegd: niet evident onuitvoerbaar.
Dat is minder verstrekkend dan de huidige wetgeving. Pas als zich een concreet, binnen de toegedeelde functie passend, initiatief aandient wordt onderzocht 'hoe' dat op een aanvaardbare wijze gerealiseerd kan worden. Het voordeel daarvan is dat (het grootste gedeelte van) de onderzoekslasten zich pas bij een concreet initiatief zullen voordoen.
In een omgevingsplan kunnen (en moeten) gemeenten meer gaan regelen dan in de huidige bestemmingsplannen. Een omgevingsplan beoogt namelijk zo volledig mogelijk inzicht te geven in alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Veelal zal dit gaan neerkomen in het samenvoegen van regelgeving, die in de huidige regelgeving versnipperd te vinden is. Daarmee is direct het grootste voordeel van het omgevingsplan benoemd.
Keerzijde van het samenvoegen is echter de overzichtelijkheid. Door zo veel regels op één plek samen te brengen, bestaat het risico dat er een onoverzichtelijk woud aan regels ontstaat. De gebruiksvriendelijkheid – in hoge mate ook afhankelijk van de digitaliseringsopgave – zal in de praktijk moeten blijken.
