De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel Reparatiewet Varkens in Nood-arrest, dat tot doel heeft het Nederlandse stelsel van inspraak en rechtsbescherming in het omgevingsrecht in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Aarhus en de uitleg daarvan door het Europese Hof van Justitie van de EU (zie hiervoor deze tekst).
Aanleiding voor het wetsvoorstel is het arrest Varkens in Nood (HvJEU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7) van het Europese Hof van Justitie en de daaraan verwante Nederlandse uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin het Hof oordeelde dat Nederland onvoldoende toegang tot de rechter bood bij besluiten die onder het Aarhus-verdrag vallen, die ik hierna ‘Aarhus-besluiten’ zal noemen. Aarhus-besluiten zijn onder meer omgevingsvergunningen, omgevingsplannen (voorheen bestemmingsplannen) en andere besluiten die gaan over milieu-aangelegenheden (zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a en b, van het Aarhus-verdrag).
Volgens het Hof was het wettelijk stelsel bij Aarhus-besluiten - waarin inspraak wel openstond voor eenieder, maar beroep bij de bestuursrechter werd beperkt tot belanghebbenden die ook nog aan de inspraak moeten hebben deelgenomen - niet verenigbaar met het Europees recht.
De rechtspraak heeft hiervoor een (tijdelijke) oplossing bedacht (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 april 2021). Als iemand een zienswijze tegen het ontwerpbesluit had ingediend, dan was hij/zij ontvankelijk in beroep tegen het uiteindelijke besluit. Als iemand geen zienswijze had ingediend, dan kon hij/zij alsnog ontvankelijk in beroep zijn tegen het besluit, mits hij/zij als belanghebbende kon worden aangemerkt. Zie meer in detail het door de Raad van State gepubliceerde schema.
Totdat de wetgever een permanente oplossing heeft bedacht, vallen volgens de Afdeling onder Aarhus-besluiten (kort samengevat) de uitgebreid voorbereide besluiten op grond van alle wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Dat is dus een breed pakket aan besluiten.
Het wetsvoorstel beoogt het door het Hof geconstateerde gebrek wettelijk te repareren door een aantal wijzigingen in de wet aan te brengen. Hieronder noem ik de belangrijkste wijzigingen die het wetsvoorstel presenteert (niet allemaal), gevolgd door het advies van de Raad van State hierover.
De Afdeling vindt deze aanvulling onnodig en onwenselijk. Zij adviseert om dit onderdeel van het voorstel te schrappen, omdat aan leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel stellen dat een inbreuk is gemaakt op een recht, al voldoende ruime toegang wordt geboden tot een herzieningsprocedure bij de rechter.
Voorts zou deze wijziging kunnen inhouden dat personen toch toegang tot de bestuursrechter krijgen, ook als zij onvoldoende belang hebben bij een dergelijke procedure of indien er geen inbreuk is gemaakt op een recht als bedoeld in het Aarhus-verdrag. Op grond van het Aarhus-verdrag hoeft de toegang tot de rechter niet open te staan voor dergelijke personen.
De wet voldoet volgens de Afdeling op dit punt al aan het Aarhus-verdrag.
Hiermee is de Afdeling het ook niet eens. Ze stelt allereerst vast dat het niet gemakkelijk is om het toepassingsbereik van het Aarhus-verdrag vast te stellen. Per besluit zal tot in detail moet worden bekeken of het desbetreffende besluit onder een van de in artikel 6, eerste lid, onder a en b, van het Aarhus-verdrag genoemde categorieën valt. De Afdeling betwijfelt of “de voorgestelde regeling daadwerkelijk zal bijdragen aan de beoogde voortvarende en efficiënte besluitvorming, een vlot verlopende rechterlijke fase en vergroting van de duidelijkheid voor de praktijk”.
De Afdeling adviseert de wetgever om alsnog toereikend te motiveren dat de gekozen afbakening van Aarhus-besluiten voor rechtzoekenden, bestuursorganen en bestuursrechter werkbaar is en zal helpen bij het zorgen voor snelle en efficiënte procedures in het omgevingsrecht. Daarvan is zij nog niet overtuigd.
Uit het wetsvoorstel blijkt volgens de Afdeling niet duidelijk welke mogelijkheden de burgerlijke rechter aan de niet-belanghebbende biedt om zijn recht op inspraak af te dwingen. Dus hoe wordt de niet-belanghebbende justitiabele daadwerkelijk geholpen door deze rechtsgang? Het wordt bijvoorbeeld niet duidelijk waartoe een vordering bij de burgerlijke rechter kan strekken om het recht op inspraak af te kunnen dwingen. Ook gaat het wetsvoorstel niet in op de verminderde toegankelijkheid (vanwege bijvoorbeeld verplichte procesvertegenwoordiging en hoger griffierecht) bij de burgerlijke rechter.
Ten aanzien van de rechtsmiddelenverwijzing vindt de Afdeling dat bepalingen over toegang tot de burgerlijke rechter niet thuishoren in het bestuursrecht. Ook kan dit tot verwarring bij de justitiabelen leiden over de rechter bij wie zij terecht kunnen.
De Afdeling kan zich op hoofdlijnen dus niet vinden in het wetsvoorstel en adviseert de wetgever om nog goed na te denken over de wijzigingen. Met name ten aanzien van de afbakening van de Aarhus-besluiten zou er sprake kunnen zijn van een regeling die niet geheel in overeenstemming is met het Aarhus-verdrag. Als de keuze voor die wijziging toch gemaakt wordt door de wetgever, dan zou dit kunnen leiden tot rechtsonzekerheid in de praktijk en een grotere afhankelijkheid van de bestuursrechter om hier een duidelijk oordeel over te geven. Dat lijkt mij niet wenselijk.
