Op 29 mei 2024 heeft Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer (hierna: AG Nijmeijer) een conclusie uitgebracht over de toepassing van artikel 6:19 Awb bij opvolgende besluiten over ruimtelijke plannen. De conclusie bevat belangrijke beschouwingen over de wijze waarop de regeling van fictief beroep minder ruim toegepast zou kunnen worden, zodat de omvang van het geding beperkt kan worden gehouden. Daarmee is de conclusie interessant voor iedereen die betrokken is bij lopende beroepsprocedures over bestemmingsplannen of wijzigingen van omgevingsplannen.
Centraal in de conclusie staat een beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan “Renesse” (vastgesteld 27 januari 2022) in de gemeente Schouwen-Duiveland. Met dit plan zou worden voorzien in een nieuw planologisch kader voor verblijfsrecreatie en recreatieve verhuur van woningen in het gebied Oude Moolweg-Scholderlaan.
Ten aanzien van 26 woningen in dit gebied was een zogenoemde uitsterfregeling opgenomen, waardoor recreatieve verhuur – ondanks de woonbestemming – mogelijk blijft, tenzij de recreatieve functie tijdens een aaneengesloten periode van een jaar is beëindigd. Tegen dit besluit is door verschillende appellanten beroep bij de Afdeling ingesteld. Op 23 maart 2023 heeft de raad een gewijzigd besluit genomen. Hiermee zijn 20 extra woningen aan de uitsterfregeling toegevoegd en is een eerder verleende omgevingsvergunning in het bestemmingsplan verwerkt. Het bestemmingsplan is dus niet integraal, maar op een aantal onderdelen gewijzigd.
Dit geschil raakt aan de uiteenlopende toepassing van artikel 6:19 Awb bij opvolgende bestemmingsplannen onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in de huidige rechtspraak. Met het oog op de afhandeling van de vele lopende bestemmingsplanprocedures en toekomstige toepassing van deze regeling bij een wijziging van een omgevingsplan, heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) aanleiding gezien om een aantal vragen aan AG Nijmeijer te stellen.
Bestuursorganen nemen tijdens een bezwaar- of beroepsprocedure over een besluit (hierna: bestreden besluit) regelmatig een nieuw besluit dat het bestreden besluit wijzigt. Artikel 6:19 Awb bevat een regeling voor deze situatie. Uit het eerste lid volgt dat bezwaar of beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, vervanging of wijziging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Dit wordt ook wel fictief beroep genoemd.
Het nadere besluit dient wel voldoende samenhang te hebben met het nieuwe besluit. Daarvan is sprake als hetzelfde bestuursorgaan door intrekking, wijziging, of vervanging, met herhaalde aanwending van dezelfde bevoegdheid en op dezelfde feitelijke grondslag, van het eerder door hem genomen besluit terugkomt, terwijl op dat moment tegen het bestreden besluit nog een bezwaar- of (hoger) beroepsprocedure loopt.
Het doel van artikel 6:19 Awb is volgens AG Nijmeijer tweeledig. Ten eerste wordt een verlies aan rechtsbescherming voorkomen: een appellant die tegen een besluit beroep heeft ingesteld (het reële beroep), hoeft niet afzonderlijk op te komen tegen een nader besluit dat hangende beroep wordt genomen. Ten tweede bevordert deze bepaling een effectieve geschilbeslechting: het voorkomt dat twee instanties oordelen over (achterhaalde) besluiten binnen hetzelfde geschil.
In bestemmingsplanzaken is de afbakening tussen nader besluit en primair besluit echter niet altijd eenvoudig. Zo kwam het 6:19-besluit van de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland deels tegemoet aan de beroepsgronden van appellanten, maar bevatte met de verwerking van de verleende omgevingsvergunning ook een nieuw onderdeel. Mede met het oog op omgevingsplanzaken en vanuit het doel van effectieve rechtsbescherming, acht AG Nijmeijer het nodig om tot een scherpere afbakening te komen. De kern van zijn voorstel is dat de zogenoemde uitdijende werking van fictief beroep op de omvang van het geding wordt beperkt. AG Nijmeijer baseert dit voorstel op een analyse van de huidige rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken.
NB: in de uitspraak van 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1174) heeft de Afdeling uiteengezet hoe zij het overgangsrecht voor besluiten die na 1 januari 2024 ten aanzien van een ruimtelijk plan worden genomen, interpreteert. Specifiek in relatie tot artikel 6:19 Awb oordeelt de Afdeling dat gedurende de beroepsfase door de gemeenteraad gebruik kan worden gemaakt van de Wro.
Naar de visie van AG Nijmeijer zijn er twee – met elkaar samenhangende – aspecten in de rechtspraak die voor aanscherping in aanmerking komen, zodat de omvang van het geding wordt beperkt:1) de beoordeling of sprake is van een ander besluit, en b) het bepalen van de kring van beroepsgerechtigden bij een, hangende beroep, genomen besluit.
Uit de rechtspraak destilleert AG Nijmeijer grofweg vier categorieën van besluiten waarin de Afdeling beoordeelt of sprake is van een nader besluit:
Reparatiebesluiten: een besluit dat ambtshalve door de gemeenteraad wordt genomen naar aanleiding van het reële beroep dat is ingesteld tegen een vaststellingsbesluit;
Herstelbesluiten: besluit dat door de gemeenteraad wordt genomen naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling;
Vaststellingsbesluit met overlappend gebied: voor de beoordeling van een nader besluit kijkt de Afdeling naar het overlappende plangebied waarop het reële en nieuwe vaststellingsbesluit betrekking hebben (gebiedsgewijze benadering);
Vaststellingsgebied met overlappende inhoud en plangebied: de Afdeling kijkt in dit geval naar het plangebied én de inhoud van de beroepsgronden die in het reële beroep naar voren zijn gebracht. Een fictief beroep ontstaat alleen als de beroepsgronden in het reële beroep relevant zijn in relatie tot het nieuwe besluit of ruimtelijke samenhang kent, gelet op de in dat besluit opgenomen planregels.
Op basis van deze analyse komt AG Nijmeijer tot de conclusie dat de drempel voor het ontstaan van fictief beroep laag is. De enige relatie die er moet zijn, is dat het nieuwe bestemmingsplan betrekking heeft op hetzelfde plangebied als het bestreden besluit. Door het eenvoudig ontstaan van fictief beroep kunnen in een reële beroepsprocedure allerlei beroepsgronden een rol gaan spelen, die in die procedure niet aan de orde zou zijn als geen fictief beroep was ontstaan.
Daarbij is van belang dat als een nader besluit met Afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid en dat besluit kwalificeert als een primair besluit, nieuwe beroepsgronden kunnen worden ingebracht door andere belanghebbenden dan degene die het reële beroep aanhangig heeft gemaakt. Bovendien mogen appellanten – voor zover belanghebbend – in het reële beroep ten aanzien van het nadere besluit hun beroepsgronden aanvullen.
Het knelpunt in relatie tussen Afdeling 3.4 Awb en kring van beroepsgerechtigden manifesteert zich volgens AG Nijmeijer in twee concrete aspecten:
Vertroebeling van het nader besluit-karakter;
Uiteenlopende kringen van beroepsgerechtigden.
Ten aanzien van het eerste knelpunt stelt AG Nijmeijer vast dat op de vaststelling van een bestemmingsplan afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Volgens de rechtspraak van de Afdeling zijn er twee uitzonderingsgevallen. Dat is het geval als het doorvoeren van wijzigingen die ten opzichte van een ter inzage gelegd ontwerpbestemmingsplan a) naar aard en omvang van ondergeschikte aard zijn, of 2) naar aard en omvang niet leiden tot een wezenlijk ander plan. Door in gevallen waarin Afdeling 3.4 is toegepast, het ontstaan van fictief beroep alleen te koppelen aan de beoordeling of het nieuwe planologisch regime in de plaats komt van het bestreden besluit, blijft de vraag in hoeverre het nieuwe besluit kwalificeert als een 6:19-besluit of primair besluit onderbelicht. Het gevolg is dat een fictief beroep kan ontstaan tegen een besluit dat strikt genomen een primair besluit is.
Een vertroebeling van het onderscheid tussen een nader besluit en een primair vaststellingsbesluit raakt ook aan de vraag welke belanghebbenden tegen een hangende beroep besluit reëel beroep kunnen instellen. Als sprake is van een 6:19-besluit wordt in Afdelingsjurisprudentie de mogelijkheid van beroep beperkt tot diegenen die door het hangende beroep besluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren of als sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden op grond waarvan een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep heeft ingesteld.
Deze lijn geldt voor herstelbesluiten en reparatiebesluiten. Tegen een primair vaststellingsbesluit staat voor alle belanghebbenden beroep open. Zoals eerder gesignaleerd, komt het ook voor dat een herstelbesluit of een reparatiebesluit wordt gecombineerd met de vaststelling van planonderdelen die geen verband houden met het reële beroep. In zo’n geval geldt geen inperking van de kring van beroepsgerechtigden. Dit leidt tot een ingewikkeld systeem van rechtsbescherming en vergroot de uitdijende werking van het fictief beroep op de omvang van het geding.
De uitdijende werking van een fictief beroep kan naar het idee van AG Nijmeijer worden beperkt langs twee, met elkaar samenhangende, lijnen:
Consequente inperking beroepsgerechtigden: in alle gevallen waarin artikel 6:19 Awb van toepassing is, dient de kring van beroepsgerechtigden consequent beperkt te worden tot degenen die door het hangende beroep genomen besluit in een nadeliger positie zijn komen te verkeren of wegens gewijzigde feiten of omstandigheden niet kan worden verweten dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld;
Scherpere toetsing aard van het besluit: de Afdeling dient nadrukkelijk te beoordelen wat het karakter is van het hangende beroep genomen besluit. Dat kan zijn a) een herstelbesluit, b) een zuiver reparatiebesluit, c) een primair besluit of d) een combinatie. Om te kunnen beoordelen in hoeverre sprake is van een reparatiebesluit, moet een relatie worden gelegd met de inhoud van de beroepsgronden in het reële beroep. De gebiedsgewijze benadering moet dus worden verlaten.
Bij de tweede lijn speelt bovendien de toepassing van Afdeling 3.4 Awb een rol. Hierbij dienen volgens AG Nijmeijer twee situaties te worden onderscheiden. Als een hangende beroep genomen besluit niet is voorbereid met afdeling 3.4 Awb en dat gelet op de relevante rechtspraak terecht is, dient te worden aangenomen dat altijd sprake is van een zuiver reparatiebesluit. Is een besluit hangende beroep wél met Afdeling 3.4 Awb voorbereid, dan moet worden beoordeeld of het besluit geheel of gedeeltelijk kwalificeert als primair besluit. Een combinatie van een reparatie- en primair besluit duidt AG Nijmeijer aan als gecombineerd besluit. Als de uitkomst is dat sprake is van een herstelbesluit of zuiver reparatiebesluit, is artikel 6:19 Awb van toepassing en geldt de inperking van de kring van beroepsgerechtigden.
In afwijking van de huidige rechtspraak stelt AG Nijmer dat in alle gevallen van gecombineerde besluiten wordt aangenomen dat het besluit kwalificeert als een primair besluit en dus geen toepassing wordt gegeven aan artikel 6:19 Awb, mits voldaan is aan twee voorwaarden:
Tijdige rechtsbescherming: gewaarborgd moet zijn dat diegene die tegen het oorspronkelijke besluit reëel beroep heeft ingesteld, tijdig rechtsmiddelen kan aanwenden tegen het hangende beroep genomen gecombineerde besluit. Concreet zou dat betekenen dat de Afdeling appellant op de hoogte stelt van het feit dat beroep tegen het gecombineerde besluit kan worden ingesteld als appellant het niet eens is met dat besluit;
Het splitsen van beroepen op basis van artikel 8:14 Awb: ervan uitgaande dat het laatst vastgestelde planologische regime het eerdere vervangt, is het voor appellant nodig dat eerst in rechte vast komt te staan of het gecombineerde besluit rechtmatig is op de onderdelen die hij in het reële beroep tegen het oorspronkelijke besluit heeft bestreden.
Artikel 8:14 awb biedt de mogelijkheid om in de procedure tegen het gecombineerde besluit, het beroep van appellant af te splitsen indien er door meerdere belanghebbenden tegen het gecombineerde besluit beroep is ingesteld. Wordt het gecombineerde besluit vernietigd, dan dient vervolgens uitspraak te worden gedaan in het beroep tegen het reële besluit. Als het gecombineerde besluit in stand wordt gelaten, is het maar de vraag of appellant nog procesbelang heeft bij een uitspraak in het reële beroep.
Het omgevingsplan is een geconsolideerde regeling. Iedere wijziging van een omgevingsplan (hierna: wijzigingsbesluit) vindt plaats in dezelfde planologische regeling en op grond van dezelfde bevoegdheid. Wijzigingen van omgevingsplanregels zijn dus per definitie elkaar opvolgende besluiten die betrekking hebben op hetzelfde plangebied, aldus AG Nijmeijer. Als activiteiten vaker worden ingepast door wijziging van het omgevingsplan is het dan ook aannemelijk dat in veel gemeenten voortdurend te maken hebben met een beroep tegen een wijzigingsbesluit. De relevantie van de vraag of aanhangig beroep leidt tot het ontstaan van een fictief beroep tegen een opvolgend wijzigingsbesluit neemt dan toe.
Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een nader besluit in een omgevingsplanprocedure kan volgens AG Nijmeijer worden aangesloten bij de situatie in bestemmingsplanzaken. Daarbij merkt hij wel op dat de gebiedsgewijze benadering bij het omgevingsplan in ieder geval geen betekenis meer toekomt, aangezien alle wijzigingsbesluiten betrekking hebben op het plangebied.
Tot slot gaat AG Nijmeijer in op de situatie dat de gemeenteraad de planbevoegdheid heeft gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. Naar zijn visie zou ook in dat geval toepassing gegeven moeten worden aan artikel 6:19 Awb, omdat dezelfde besluitbevoegdheid wordt gebruikt binnen de grenzen van de Omgevingswet (artikel 2.4, artikel 4.1 en artikel 4.2 van de Omgevingswet).
Samengevat komt AG Nijmeijer tot de volgende aanbevelingen:
Alleen herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten onder de reikwijdte van artikel 6:19 Awb brengen;
Bij een 6:19-besluit consequent de kring van beroepsgerechtigden beperken;
De gebiedsgewijze benadering achterwege laten;
Als Afdeling 3.4 Awb is toegepast bij een gecombineerd besluit, geen fictief beroep tegen het gecombineerde besluit aan te nemen, maar rechtsbescherming te creëren door het instellen van reëel beroep tegen het gecombineerde besluit. Dit kan alleen als wordt voldaan aan een aantal randvoorwaarden die de effectieve geschilbeslechting en rechtsbescherming borgen.
Het overnemen van de vierde aanbeveling kan belangrijke gevolgen hebben voor de bestemmingsplan- en omgevingsplanpraktijk. Juist bij omvangrijke en complexe plannen biedt het 6:19-besluit uitkomst om – naast de tegemoetkoming aan de beroepsgronden van appellanten – bijvoorbeeld (tekstuele) onduidelijkheden of omissies in de planregels te repareren.
Weliswaar zorgt dat voor (enige) uitdijing van de omvang van het geding, maar betekent wel dat bij de vergunningverlening niet onnodig wordt geprocedeerd over de inhoud van de planregels die anders met een 6:19-besluit zouden zijn gerepareerd. Mocht AG Nijmeijer in zijn aanbeveling gevolgd worden, dan lijkt dat een stuk lastiger te worden. Wij zijn benieuwd hoe de Afdeling de jurisprudentie op dit punt zal ontwikkelen.
