Wanneer iemand op zoek gaat naar de bouw- en gebruiksmogelijkheden van een stuk grond, leidt deze zoektocht onvermijdelijk naar (de planregels van) het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Hoe een planregel precies moet worden geïnterpreteerd, is echter niet altijd direct duidelijk. Planregels bevatten namelijk vaak een groot aantal onduidelijke begrippen. Gelukkig kan deze onduidelijkheid in de meeste gevallen snel worden weggenomen. Vrijwel ieder bestemmingsplan bevat namelijk een hoofdstuk waarin de exacte betekenis van begrippen wordt uitgelegd.
Dat vrijwel ieder bestemmingsplan een hoofdstuk bevat waarin de begrippen uit de planregels uitgelegd worden, is van groot belang voor de rechtszekerheid. Het is namelijk vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), dat planregels letterlijk uitgelegd moeten worden. Dit betekent dat bij discussies over de uitleg van planregels of begripsdefinities (in principe) enkel en alleen naar de letterlijke tekst van de planregel/begripsdefinities gekeken wordt.
Niet alle planregels zijn echter even duidelijk. Het komt namelijk geregeld voor dat een planregel een begrip bevat dat niet nader gedefinieerd is. Het ontbreken van een begripsdefinitie in de planregels kan daardoor soms tot langslepende discussies leiden. Zo blijkt ook uit een zaak die onlangs door de Afdeling is behandeld. In haar uitspraak van 7 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3201) zet de Afdeling (opnieuw) uiteen hoe een begrip uit de planregels geïnterpreteerd moet worden wanneer dat begrip niet nader gedefinieerd wordt.
Voorgeschiedenis
Een partij exploiteerde in een pand in Den Haag een bakkerij en broodjeszaak. Op grond van het bestemmingsplan “Transvaal” hebben de gronden waarop het pand is gelegen de bestemming “Wonen” met de functieaanduiding “Bedrijf”.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (college) stelt dat een bakkerij op deze locatie niet is toegestaan en start een handhavingsprocedure. Aan deze handhavingsprocedure legt het college ten grondslag dat een bakkerij aan te merken zou zijn als ‘detailhandel’. Detailhandel zou volgens het college niet toegestaan zijn op gronden met de functieaanduiding “Bedrijf”.
Nadat het college de handhavingsprocedure is gestart, heeft de exploitant van de bakkerij (exploitant) een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan de bakkerij te exploiteren (omgevingsvergunning voor strijdig gebruik). De exploitant hoopte dat het college deze vergunningaanvraag zou weigeren op grond dat er geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig is, omdat de bakkerij conform het bestemmingsplan geëxploiteerd wordt. Dit wordt ook wel een positieve weigering genoemd.
Het college besluit de aanvraag inderdaad te weigeren. De aanvraag wordt echter geweigerd omdat het gebruik van de gronden voor detailhandel volgens het college wél in strijd zou zijn met de functieaanduiding “Bedrijf”. Het college wenste niet mee te werken aan het afwijken van deze bestemming.
De exploitant laat het hier niet bij zitten en stelt beroep in tegen het besluit tot weigering van de aanvraag bij de rechtbank.
Dat de bakkerij aangemerkt kan worden als ‘detailhandel’ stond tussen partijen niet ter discussie. Wat bij de rechtbank wél ter discussie stond (en waar de rechtbank zich dus over heeft moeten buigen), is de vraag of de detailhandel aangemerkt kan worden als een vorm van de functie “Bedrijf”.
De rechtbank constateert dat de planregels geen definitie van het begrip “Bedrijf” bevatten, waardoor dit begrip” niet letterlijk uitgelegd kon worden. De rechtbank heeft daartoe besloten om aansluiting te zoeken bij de definitie die het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal aan het begrip “Bedrijf” toekent. Deze definitie van het begrip “Bedrijf” zou volgens de rechtbank mede detailhandel omvatten.
Omdat detailhandel binnen de definitie van ‘een bedrijf’ zou passen, oordeelde de rechtbank dat het exploiteren van de bakkerij niet in strijd was met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank heeft het college dus weliswaar de vergunningaanvraag terecht geweigerd maar wel met een verkeerde grondslag. Volgens de rechtbank had het college namelijk een positief weigeringsbesluit’ moeten nemen waarmee de conformiteit van de exploitatie met het bestemmingsplan werd bevestigd.
Het college stelt vervolgens hoger beroep in tegen de uitspraak van de rechtbank bij de Afdeling.
Het standpunt van het college
In hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bakkerij niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Samengevat legt het college aan dit standpunt ten grondslag dat de rechtbank, bij het ontbreken van een exacte definitie van het begrip “Bedrijf” ten onrechte direct aansluiting heeft gezocht bij de definitie van dat woord zoals beschreven in het Van Dale woordenboek. Het college verwijst, ter onderbouwing van dit standpunt, naar eerdere jurisprudentie van de Afdeling. Uit deze jurisprudentie zou blijken dat er de volgende, vaste volgorde aangehouden dient te worden bij de uitleg van een planregel:
Eerst dient te worden bekeken wat de planregel in samenhang met de verbeelding zegt;
vervolgens dient te worden bekeken welke aanknopingspunten de plansystematiek biedt;
daarna dient te worden bekeken welke aanknopingspunten kunnen worden ontleend aan de plantoelichting en zienswijzennota; en,
als al het bovenstaande niet leidt tot een duidelijk antwoord, dient als laatste bekeken te worden welke aanknopingspunten het algemeen spraakgebruik biedt (de definitie zoals omschreven in het Van Dale woordenboek).
Als de rechtbank deze stappen had gevolgd in plaats van direct aansluiting te zoeken bij de definitie van het begrip “Bedrijf” zoals beschreven in het Van Dale woordenboek dan had de rechtbank moeten concluderen dat detailhandel niet zou zijn toegestaan op gronden met de functieaanduiding “Bedrijf”, aldus het college.
Beoordeling door de Afdeling
Voordat de Afdeling aanvangt met de inhoudelijke beoordeling van de zaak, (her)bevestigt zij eerst haar eerdere jurisprudentie met betrekking tot de uitleg van planregels. De Afdeling oordeelt dat begrippen in een bestemmingsplan, bij het ontbreken van een letterlijke definitie in de planregels zelf, dus (nog steeds) uitgelegd dienen te worden op basis van de hierboven genoemde volgorde. Het betoog van het college is op dit punt dus correct.
Vervolgens beoordeelt de Afdeling, op basis van het bovenstaande stappenplan, of detailhandel op gronden met de functieaanduiding “Bedrijf” wel/niet is toegestaan. In tegenstelling tot de rechtbank, oordeelt de Afdeling al snel dat detailhandel niet is toegestaan op gronden met de functieaanduiding “Bedrijf”.
Ter onderbouwing van dit oordeel verwijst de Afdeling naar de plansystematiek. De Afdeling overweegt daarbij dat artikel 14.4, onder, a van het bestemmingsplan bepaalt dat op verschillende percelen met de bestemming “Wonen” het is toegestaan de begane grond en bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van een bepaalde functie. Een voorwaarde voor het gebruik van de gronden voor die specifieke functie is echter dat het bestemmingsplan deze functie door middel van een aanduiding aan het perceel toewijst.
Op grond van het bestemmingsplan kunnen drie verschillende functies worden toegewezen aan een perceel, namelijk: “Bedrijf”, “Detailhandel” of “Horeca”. De Afdeling oordeelt dat het feit dat er zowel een functieaanduiding “Bedrijf” als een functieaanduiding “Detailhandel” bestaat, betekent dat de gemeenteraad een onderscheid heeft willen maken tussen beide functieaanduidingen.
Hoewel het volgen van de overige stappen dit oordeel volgens de Afdeling (aanvullend) bevestigt, is het aanknopingspunt in de plansystematiek volgens de Afdeling al voldoende om aan te nemen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om detailhandel (zoals de bakkerij) te vestigen op gronden met de functieaanduiding “Bedrijf”.
De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Hierdoor moet er opnieuw op het beroep van de exploitant worden beslist. Echter, omdat de exploitant het pand inmiddels niet meer huurt is het beroep inmiddels niet ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang.
Met deze uitspraak herbevestigt de Afdeling haar eerdere jurisprudentie over de uitleg van planregels. Omdat niet ieder bestemmingsplan even duidelijk is, is kennis over hoe onduidelijke planregels in de rechtspraak worden geïnterpreteerd van groot belang. Een juiste lezing/interpretatie van de planregels kan immers veel problemen voorkomen of oplossen!
Belangrijk: Sinds 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft iedere gemeente van rechtswege (automatisch) een omgevingsplan. De ‘oude’ bestemmingsplannen maken deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Hierdoor is de verwachting dat de rechtspraak, zoals hierboven besproken, vooralsnog onverkort blijft gelden.
