De laatste jaren springen rechtszaken over wat wel en niet mag in de leefomgeving steeds vaker in het oog. Deze juridisering is niet per definitie onwenselijk, maar volledig onproblematisch is het ook niet, constateert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur in een nieuw advies. Er wat aan doen is echter geen sinecure, want de problematiek is breed en diep – van een disbalans in de trias politica tot de extra druk die de Omgevingswet oplevert en de knarsende vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Aanstaand minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Mona Keijzer en haar buren procedeerden tot aan de Raad van State tegen de bouw een woonzorgcomplex tegenover hun eigen woningen. In hun klacht – die werd afgewezen – beriepen de bewoners zich op natuur- en milieuregels.
Het is een voorbeeld van juridisering in de fysieke leefomgeving, de trend waarbij een beroep wordt gedaan op de rechter om ruimtelijke geschillen tussen burgers, bedrijven en overheden te slechten.
De zaak van Keijzer zorgde voor opgetrokken wenkbrauwen omdat ze zich beriep op stikstofregels en als minister juist de strijd aan zal binden met bezwaarprocedures, maar de minister en haar buren zijn verre van uniek. Een derde van de woningbouwprojecten loopt vertraging op door procedures, veelal aangespannen door omwonenden.
Ook op andere terreinen van de fysieke leefomgeving weten burgers of belangenorganisaties de rechter te vinden, waarbij ze niet zelden gelijk krijgen. Denk aan spraakmakende en invloedrijke zaken die Urgenda en Mobilisation for the Environment aanspanden.
De gang naar de rechter wordt lang niet altijd positief ontvangen. In delen van de samenleving en het parlement rijst het beeld dat de overheid zoveel regels van de rechter krijgt opgelegd, dat ze niet meer zelf kan beslissen wat goed is voor Nederland, constateert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in het advies ‘Met recht balanceren’ dat woensdag verscheen.
Die beeldvorming is te kort door de bocht, vindt de raad. “Juridisering moet je niet per se als iets negatiefs zien. In een rechtsstaat is het goed dat er een correctie door het recht plaats kan vinden. De negatieve connotatie van juridisering is in het algemeen dus niet terecht”, zegt Niels Koeman, raadslid en voorzitter van de commissie die het advies opstelde.
“Maar er zitten wel een aantal problematische kanten aan”, vervolgt hij. “De rol van het recht is nu teveel aan de achterkant gesitueerd. Er wordt beleid gemaakt, en later wordt de rechter erbij gehaald om dat te toetsen. Daarmee is de balans in de trias politica verstoord. Al bij het maken van beleid zou het recht meer op de voorgrond moeten staan.”
Neem nationale en internationale wettelijke kaders nadrukkelijker mee in beleidsvorming en zoek daarbij niet steeds de randen op, adviseert de Rli. Zo voorkom je rechtszaken over hoe bijvoorbeeld Europese kaders zich verhouden tot nieuw beleid, en verklein je de kans dat rechters later alsnog een streep moeten zetten door dat beleid.
Los van dat je dan meer handelt in de geest van Montesqieu, zijn er ook praktische argumenten voor: de rechterlijke capaciteit loopt tegen haar grenzen aan. De Raad van State worstelt bijvoorbeeld met steeds meer en complexere zaken, terwijl het aantal juristen niet meegroeit.
De gemiddelde doorlooptijd van een zaak bedraagt inmiddels dertig weken, wat maant tot rigoureuze keuzes: de hoogste bestuursrechter gaat tijdelijk voorrang verlenen aan woningbouwzaken, omdat ze de woningbouwopgave van groot maatschappelijk belang acht. Dat betekent wel dat zaken over andere thema’s langer op de plank blijven liggen.
Bovenop de nu al nijpende capaciteitstekorten komt dat de druk op de rechtsprekende macht de komende jaren sowieso wordt opgevoerd door de invoering van de Omgevingswet. Dat hoort nu eenmaal bij zo’n grote stelselwijziging, zegt Koeman. “Elke nieuwe wet, en zeker een groot wetgevingsproject als de Omgevingswet, roept nieuwe rechtsvragen op. Dat zien we nu al in het overgangsrecht. Dat is geen punt van kritiek op de Omgevingswet, maar een onontkoombare consequentie.”
Of de juridiseringslast ook na die eerste uitzoekperiode groter zal zijn onder de Omgevingswet, kan de Rli niet voorspellen. “Dat kan je niet op voorhand zeggen”, zegt Koeman. “We staan hier tamelijk neutraal in. Je kan niet op voorhand zeggen dat het op de langere termijn meer rechtsvragen zal opleveren, en ook niet dat het tot minder zal leiden.”
Om de trias politica weer meer in balans te brengen, adviseert de Rli om een “gezaghebbende” Adviseur-Generaal aan te stellen bij de afdeling Advisering van de Raad van State. Die zou op verzoek van de Afdeling, het kabinet of de Tweede Kamer kunnen toetsen of een wetsvoorstel botst met de Grondwet, het Europees recht en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In principe hebben de Raad van State en de Eerste en Tweede Kamer deze taak al, zegt Koeman. “Maar we moeten constateren dat dit niet altijd goed gebeurt.”
De vraag is of de nieuwe coalitie van PVV, VVD, NSC en BBB zin heeft in zo’n nieuwe adviseur, of er naar zal luisteren. “Goed bestuur” en een “sterke rechtsstaat” zijn speerpunten in het nieuwe hoofdlijnenakkoord en dat wordt bekrachtigd met de belofte van een constitutioneel hof dat wetgeving aan de grondwet moet toetsen. Daar staat tegenover dat het akkoord vol staat met voorstellen die potentieel botsen met de Europese kaders. Dat zit in het voorgestelde migratiebeleid, maar ook juist in de plannen voor de fysieke leefomgeving. Vooral op het gebied van stikstof zoeken de partijen de grenzen nadrukkelijk op.
“Op zich is deze coalitie zich er bewust van dat die grenzen er zijn, en dat ze naar Europa zouden moeten om richtlijnen aan te passen. Het is eenieders recht om dat te proberen”, reflecteert Koeman. “Maar de kans is groot dat het niet lukt. Het wordt problematisch als men dingen voorstelt waarvan men weet dat het eigenlijk niet kan.”
Zou het dan niet zinvoller zijn om bindende juridische adviezen in te voeren, in plaats van nog een “gezaghebbend” adviserend orgaan? De adviesafdeling van de Raad van State geniet immers al het nodige gezag, maar er wordt door beleidsmakers lang niet altijd naar geluisterd. “Het klopt dat als een coalitie echt niet wil, je die met een adviserende Adviseur-Generaal alsnog niet meekrijgt. De beslissing blijft immers aan de wetgever zelf”, reageert Koeman. “In theorie kan je de wetgever in de Grondwet dwingen om zich te houden aan zo’n adviseur. Maar dan zit je op een andere manier weer in de knel met de trias politica. Dit is in een democratie erg lastig.”
Of de nieuwe coalitie behoefte heeft aan meer advisering en er naar zal luisteren is voorlopig dus in het ongewisse, en hetzelfde geldt voor wat de Omgevingswet zal brengen. Waar zijn met zekerheid wel concrete slagen te maken in de strijd tegen de scherpe randen van de juridisering?
In het advies constateert de raad dat verouderde vergunningen en achterblijvende handhaving de groeiende gang naar de rechter direct in de hand werken. “We [zien] dat regelmatig een beroep op de rechter wordt gedaan, omdat vergunningverlening, toezicht en handhaving door de bevoegde gezagen tekortschieten. Vergunningen en algemene regels moeten regelmatig worden geactualiseerd, maar van die actualiseringsplicht komt in de praktijk onvoldoende terecht. Hetzelfde geldt voor toezicht en handhaving”, staat er. “De gang naar de rechter is in die gevallen het gevolg van slecht functionerende uitvoering van bestuursrechtelijke bevoegdheden.”
Hier valt dus concrete winst te halen. Het VTH-proces moet “verbeterd en versterkt” worden, en aan de actualiseringsplicht van vergunningen en regels moet “serieus uitvoering” worden gegeven, vindt de raad. Dat wordt des te urgenter nu de VTH en de financiering daarvan onder grote druk staan, bevestigt Koeman desgevraagd.
Dan resteert wel hoe dat precies zou moeten, dat verbeteren en versterken en serieuze uitvoeren. “Het is misschien een beetje een makkelijk klinkende aanbeveling, dat de VTH-versterkt moet worden”, reageert Koeman. “De kern is dat je hier het tekortschieten van de uitvoerende macht ziet. Als je de vergunningen van Tata Steel niet actualiseert, stappen mensen vanzelf naar de rechter. Dan is de conclusie wederom dat je het recht aan het begin een belangrijkere rol moet laten spelen.”
Daarbij geldt dat het actualiseren van vergunningen juridisch ingewikkeld is, benadrukt hij. “Als je als gemeente of omgevingsdienst de benodigde informatie niet hebt en een bedrijf niet wil meewerken, ben je zo jaren bezig. Dat terwijl de middelen beperkt zijn en het werk altijd arbeidsintensief is, want het is maatwerk op uitvoeringsniveau.”
“Als je dit beter regelt is er minder geld voor de rechterlijke macht nodig. Dan kun je dat geld in de VTH stoppen”, besluit Koeman. “De Rli vindt dat er meer geld moet naar vergunningverlening, toezicht en handhaving, kan je dus wel zeggen.”
