Wanneer overheden op een projectlocatie aanleiding zien voor handhavend optreden, komen vaak meerdere partijen in beeld. In deze blog wordt stilgestaan bij de vraag wanneer naast een aannemer ook de opdrachtgever kan worden aangesproken, en in hoeverre vennootschapsrechtelijke aspecten meespelen bij het aanwijzen van individuele overtreders.
In de zaak die heeft geleid tot de Afdelingsuitspraak met zaaknummer ECLI:NL:RVS:2024:1483 werd door toezichthouders van de gemeente asbestverdacht materiaal aangetroffen in een van de containers op het terrein van een voormalige textielwasserij. In het gebouw waren inmiddels wooneenheden gerealiseerd. Ten tijde van de inspectie werden door een ingeschakelde aannemer verbouwingswerkzaamheden uitgevoerd. Voor de betreffende werkzaamheden had de gemeente geen sloopmelding ontvangen. Hiermee werd gehandeld in strijd met artikel 1.26 van het Bouwbesluit 2012, de voorloper van artikel 7.10, lid 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, waarin de verplichting is opgenomen om een sloopmelding in te dienen in het geval dat asbest wordt verwijderd.
Vanwege het risico op een verhoogde concentratie van asbestvezels in de lucht en de bijbehorende gezondheidsrisico’s, besloot de toezichthouder tot het stilleggen van de werkzaamheden. Op last van de gemeente werd vervolgens ook de locatie ontruimd en de toegang tot het pand afgesloten.
Grondslag hiervoor was artikel 7.22 Bouwbesluit (oud), op basis waarvan handhavend kan worden opgetreden in het geval dat asbesthoudende toepassingen zich in zodanige staat bevinden dat het risico op verspreiding van asbestvezels te vrezen valt.
Appellant, die in deze kwestie werd bijgestaan door mijn collega Tim Segers, werd in persoon verantwoordelijk gehouden voor de uitvoering van de opgelegde lasten. Appellant was bestuurder van de vennootschap die het perceel in eigendom had en de opdracht had verstrekt voor de verbouwing.
Volgens het college kon daarom feitelijk en juridisch in staat worden geacht te zijn (geweest) de overtredingen te voorkomen en te beëindigen. Voor de vraag of dit terecht was, is van belang of de bestuurder kan worden aangemerkt als overtreder van artikel 1.26 respectievelijk artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012.
Uit een contra-expertise door het asbestinventarisatiebedrijf SGS Search kwam echter naar voren dat geen verhoogde concentraties aan asbestvezels in de lucht was aangetroffen. Dat heeft ertoe geleid dat de last onder bestuursdwang door het college weer werd opgeheven.
Ten aanzien van de verplichting op grond van artikel 7.22 Bouwbesluit om ervoor te zorgen dat geen verspreiding plaatsvindt van schadelijke stoffen zoals asbest, leidt de Afdeling uit de contra-expertise af dat dit niet aan de orde was. Nu geen sprake was van een overtreding, bestond ook geen grondslag om de bestuurder te gelasten herstelmaatregelen te treffen.
De Afdeling stelt vast dat wel sprake is van een overtreding van artikel 1.26 Bouwbesluit. Deze verplichting is echter primair gericht aan de sloper zelf. Daarom rijst de vraag of (ook) de bestuurder verantwoordelijk kan worden gehouden voor het feit dat ten onrechte geen sloopmelding was ingediend.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden, wordt aangemerkt als overtreder. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet (zelf) feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling wel is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt (vgl. ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288).
Voor de vraag of de overtreding aan de bestuurder kan worden toegerekend in zijn hoedanigheid als feitelijk leidinggevende (van de vennootschap), zal allereerst moeten worden vastgesteld of de vennootschap als overtreder kan worden aangemerkt.
Kan het achterwege laten van de vereiste sloopmelding door de aannemer aan de opdrachtgever worden toegerekend?
Het antwoord op die vraag bepaalt de Afdeling aan de hand van de criteria voor functioneel daderschap van rechtspersonen die in de uitspraken van 31 mei 2023 uiteen zijn gezet (vgl. ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071). Hieruit volgt dat gedragingen die zijn verricht ‘in de sfeer van de rechtspersoon’ aan de rechtspersoon kunnen worden toegerekend. De Afdeling oordeelt dat dit niet het geval was. Hoewel de sloopwerkzaamheden zijn uitgevoerd in opdracht van de BV, is niet gebleken dat het inpandig slopen van asbesthoudend materiaal past in de normale bedrijfsvoering of dat de BV op enige wijze voordeel heeft genoten van het achterwege laten van de sloopmelding. Ook had het college niet aannemelijk gemaakt dat de BV de verboden handelswijze (door de aannemer) op een of andere manier had goedgekeurd. Omdat de rechtspersoon niet kon worden aangemerkt als overtreder en de bestuurder ook niet in de hoedanigheid van natuurlijk persoon als overtreder kon worden aangemerkt, had het college ten onrechte een last opgelegd.
Met deze uitspraak van de Afdeling staat vast dat het besluit waarin aan bestuurder een verplichting werd opgelegd om maatregelen te treffen, onrechtmatig is. Daarmee is de bestuurder gerechtigd de door hem geleden schade, als gevolg van de noodgedwongen uitvoering van deze maatregelen, op de gemeente te verhalen.
