Door enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dit afgelopen jaar zijn enkele leerstukken uit het handhavingsrecht, die rotsvaste jurisprudentie leken, toch in beweging gebracht.
In voorliggend blogartikel worden deze drie thema’s besproken:
toch handhaven, ook al is er inmiddels concreet zicht op legalisering;
het handhaven na lange tijd kan in bepaalde gevallen toch onevenredig zijn;
bij een door het bestuursorgaan ontvangen handhavingsverzoek kan niet zonder meer worden gehandhaafd bij een overtreding met een lage prioritering in het beleid.
Het leek er altijd op dat wanneer er sprake is van concreet zicht op legalisering er dient te worden afgezien van handhaving. Dit is één van de twee welbekende uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving (zie bijvoorbeeld ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2176), naast de onevenredigheid in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen. Als de handhavingszaak zich reeds in de bezwaarfase bevindt, diende bij het ontstaan van concreet zicht op legalisering de last bij de beslissing op bezwaar te worden herroepen (zie bijvoorbeeld ABRvS 16 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3843 en ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:209).
Dit jaar heeft de Afdeling echter twee belangwekkende uitspraken gedaan waaruit volgt dat het bestaan van concreet zicht op legalisering niet per definitie hoeft te betekenen dat de handhavingsprocedure moet worden gestaakt. Nader jurisprudentieonderzoek heeft uitgewezen dat de stelling dat in sommige gevallen ook bij concreet zicht op legalisering mag worden gehandhaafd al eerder is ingenomen, maar in die oudere uitspraken is nooit aangenomen dat de hiervoor gestelde voorwaarden werden vervuld. Zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1823 waarin de Afdeling oordeelde dat terecht concreet zicht op legalisering aanwezig is geacht. Onder die omstandigheden kan het college afzien van handhaving (de hoofdregel), tenzij er ondanks de aanwezigheid van concreet zicht op legalisering redenen zijn om toch handhavend op te treden. Dat kan het geval zijn indien de overtreding ernstige overlast veroorzaakt of anderszins nadelige gevolgen meebrengt voor derden. In deze zaak was dat echter volgens de Afdeling niet het geval. Zie voor een vergelijkbaar geval ook: Rb Limburg 16 oktober 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:9063 en Rb Noord-Holland 31 december 2013, ECLI:NL:RBNHO:2013:12957.
En dan nu de nieuwe jurisprudentie van dit jaar. In een Afdelingsuitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:800, M & R 2022/52, m. nt. V.M.Y. Van ’t Lam en A.M. Schmidt oordeelde de Afdeling dat het bevoegd gezag bij concreet zicht op legalisering niet zonder meer verplicht is om af te zien van handhavend optreden. In dat geval zal het bevoegd gezag nog steeds een afweging moeten maken tussen alle betrokken belangen, waarbij het bevoegd gezag rekening zal moeten houden met de omstandigheden van het concrete geval. In de situatie die hier voorlag, heeft het college zo'n afweging gemaakt en heeft het college besloten om handhavend op te treden. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de overtreding ziet op een forse overschrijding van de vergunde innamecapaciteit van dierlijke mest. Het college heeft het niet wenselijk geacht om het ophogen van de maximale doorzet van 36.500 ton naar 72.000 ton dierlijke mest per jaar (bijna een verdubbeling van de capaciteit en dus een omvangrijke overtreding) feitelijk al toe te staan, vooruitlopend op de wijziging van de omgevingsvergunning die het bedrijf heeft aangevraagd. Daarbij heeft het college gewezen op klachten over geuroverlast door omwonenden. Aan het ter inzage gelegde ontwerpbesluit, dat strekt tot wijziging van de voor het bedrijf geldende omgevingsvergunningen milieu, zijn daarom ook nieuwe geurvoorschriften verbonden. De naleving van die voorschriften uit de toekomstige vergunning kan natuurlijk nog niet worden afgedwongen zo lang het nog gaat om een ontwerpbesluit. Ook dit heeft het college van belang geacht. Bij de beslissing om niet op de aangevraagde wijziging vooruit te lopen, heeft het college tot slot ook de voorgeschiedenis in aanmerking genomen, waarbij het college van belang heeft geacht dat het bevoegd gezag al vaker handhavend heeft moeten optreden in verband met de mestverwerking op het perceel. De Afdeling oordeelt dat het college op basis van deze afweging van belangen heeft kunnen besluiten om toch handhavend op te treden, ondanks het bestaan van concreet zicht op legalisering.
Op 15 juni 2022 (Vzr. ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1680) heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling een vergelijkbare uitspraak gedaan. Ook hier ging het weer over een overtreder met een forse handhavingsgeschiedenis. Overwogen wordt dat niet in geschil is dat in ieder geval voor een deel van de activiteiten concreet zicht op legalisatie bestaat. Het bevoegd gezag is bij een concreet zicht op legalisatie niet zonder meer verplicht om af te zien van handhavend optreden. In dat geval zal het bevoegd gezag nog steeds een afweging moeten maken tussen alle betrokken belangen, waarbij het bevoegd gezag rekening zal moeten houden met de omstandigheden van het concrete geval. De voorzieningenrechter ziet voorshands geen grond voor het oordeel dat het college geen goede belangenafweging heeft verricht. Het college heeft uitdrukkelijk stilgestaan bij de verschillende belangen en heeft aan de hand van het evenredigheidsbeginsel beoordeeld of het handhavend moet optreden. Het college mocht daarbij doorslaggevend gewicht toekennen aan het belang van omwonenden bij beëindiging van de overtredingen, omdat zij als gevolg van de illegale activiteiten al jaren overlast ervaren, onder meer in de vorm van geluid-, stank- en stofhinder. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het gebied waar het hier om gaat niet een industriegebied is, maar een gebied waar een combinatie van wonen en werken is toegestaan. In de plantoelichting wordt dit omschreven als een groen woon/werklandschap. Op grond van het bestemmingsplan is in beginsel slechts ruimte voor relatief kleinschalige bedrijfsactiviteiten in categorie 1 of 2. Het is dan ook begrijpelijk dat het college het woon- en leefklimaat van de omwonenden wil beschermen. De voorzieningenrechter neemt ook in aanmerking dat het bedrijf er zelf voor heeft gekozen om zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden en daarvan ook jarenlang heeft geprofiteerd. Al na de eerste, maar zeker de tweede uitspraak van de rechtbank had het bedrijf er rekening mee moeten houden dat de uitkomst van de handhavingsprocedure misschien niet in haar voordeel zou uitpakken. Zij heeft er echter voor gekozen de illegale activiteiten onverminderd voort te zetten. Ook is van belang dat de uitkomst van de vergunningprocedure nog ongewis is en dat het dus nog niet duidelijk is of (geheel) conform de aanvraag zal worden besloten. De vergunningprocedure duurt inmiddels al meer dan 4 jaar en ter zitting is gebleken dat het in ieder geval nog enkele maanden zal duren voordat een besluit op de aanvraag zal worden genomen. Het college heeft ervoor mogen kiezen om omwonenden in afwachting van het besluit op de aanvraag te beschermen tegen de overlast van illegale activiteiten. Concluderend: volgens de voorzieningenrechter mocht het college handhavend optreden tegen de overtreder, ondanks dat er al concreet zicht op legalisering aan de orde was. Ook in de lagere rechtspraak is reeds toepassing gegeven aan deze nieuwe jurisprudentielijn: verwezen wordt naar de volgende uitspraken: Rb Rotterdam 19 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:6401, Rb Limburg 15 juli 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:5413 en Rb Gelderland 31 maart 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:1585. In bepaalde uitzonderlijke gevallen kan bij concreet zicht op legalisering dus toch worden gehandhaafd. Dit is vooral het geval als sprake is van een grote overtreding die veel overlast veroorzaakt in de omgeving en waarbij er sprake is van een overtreder met een aanzienlijke handhavingsgeschiedenis.
Interessant is nog (indien toepassing wordt gegeven aan deze nieuwe rechtspraak) tot welk moment dan nog mag worden gehandhaafd. Zeer aannemelijk is dat wanneer de legaliserende omgevingsvergunning daadwerkelijk wordt verleend (en in werking treedt) er alsnog dient te worden gestopt met de handhavingsprocedure. In de uitspraak ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2600 werd namelijk overwogen dat door een verleende omgevingsvergunning de overtreding in kwestie was gelegaliseerd. Dit betekent dat het college vanaf het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning niet langer bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanvankelijke overtreding.
Een ander ‘heilig huisje’ in het handhavingsrecht was de vaste rechtspraak dat het enkele feit dat het bevoegd gezag bekend was met de overtreding, maar daartegen gedurende lange tijd (soms zelfs tientallen jaren) niet heeft opgetreden, onvoldoende is om tot het oordeel te komen dat daardoor het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat niet meer zal worden gehandhaafd (zie onder andere: ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2591, ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:257v, ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2011, JBO 2019/256 , m.nt. D. van der Meijden, ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3455 en zie hieromtrent ook de noten van L.J.A. Damen in AB 2021/45 en AB 2018/344). Ook na jaren van bekendheid (of bekend kunnen zijn) met een overtreding kan dus nog steeds hiertegen worden gehandhaafd. In het bestuursrechtelijke handhavingsrecht bestaat dus niet zoiets als een ‘verjaringstermijn’ (zoals in het civiele- en het strafrecht wel het geval is). Al moet voor de volledigheid hierbij worden aangetekend dat bij de invordering van een reeds verbeurde dwangsom natuurlijk wel een verjaringstermijn geldt (zie artikel 5:35, lid 1 Awb), maar in dit artikel gaat het om de bevoegdheid om überhaupt een handhavingsbesluit te mogen opleggen.
In twee uitspraken heeft de Afdeling dit jaar deze jurisprudentielijn, voor bijzondere gevallen, genuanceerd. In de uitspraak ABRvS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:559 ging het over het zogenoemde “Russische Paleisje” van architect Piet Blom (bekend van onder meer de kubuswoningen in Rotterdam). De gemeente Amersfoort had hier handhavend opgetreden tegen een hekwerk bij het paleisje, ook al was dat al ruim 30 jaar aanwezig en was het al die tijd duidelijk zichtbaar geweest. Niet is gebleken dat er derden zijn die hinder van het hekwerk hebben ondervonden. Verder volgt onder andere uit een verklaring van een voormalige wethouder, die verantwoordelijk was voor de ontwikkeling van de wijk waarin het "Russische Paleisje" staat, dat het gemeentebestuur nauw betrokken was bij de totstandkoming van het paleisje en het bijbehorende hekwerk. Het “Russische paleisje” is een beeldbepalend pand en het staat internationaal bekend als een bijzonder ontwerp van architect P. Blom. Hierbij is ook aangegeven dat er bewust voor is gekozen om het geheel een weidse uitstraling te geven, aansluitend bij de weidsheid van Rusland, onder meer door te voorzien in een lang hekwerk. Gezien deze omstandigheden (in het bijzonder de relevantie van het hekwerk voor het architectonische concept van het internationaal vermaarde "Russische Paleisje"), dient vanwege bijzondere omstandigheden te worden afgezien van handhaving.
Deze uitspraak staat niet op zichzelf. Op 8 juni 2022 heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:1582) een vergelijkbare uitspraak gedaan. In deze casus stond vast dat de gemeente in ieder geval sinds 2004 op de hoogte was van de illegale bewoning van bepaalde bouwwerken en daarover sinds die tijd gecorrespondeerd heeft met appellant. Verder staat vast dat niet eerder handhavend is opgetreden tegen de bewoning van de bouwwerken. Woningzoekenden zijn door het sociaal team van de gemeente verwezen naar deze woningen en dat voor de huur van de woningen huursubsidie is aangevraagd en ontvangen. Verder is niet gebleken van klachten van omwonenden of andere derden met betrekking tot de bewoning van de bouwwerken. Het college heeft ter onderbouwing van zijn besluit om handhavend op te treden verwezen naar het algemeen belang dat is gediend met handhaving bij overtreding van een wettelijk voorschrift. Het college heeft niet gemotiveerd dat er andere belangen in het geding waren die het heeft betrokken bij zijn handhavingsbesluit. Hoewel het algemeen belang dat tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden zeer zwaarwegend is, is de Afdeling van oordeel dat in dit concrete geval, gelet op de hiervoor weergegeven bijzondere omstandigheden en belangen, handhavend optreden met betrekking tot de bijgebouwen onevenredig is in verhouding tot het met handhaving beoogde doel en dat daarom in dit geval daarvan dient te worden afgezien.
Geconcludeerd wordt dat het hier weliswaar om twee zeer specifieke situaties gaat, maar het automatisme dat er na vele jaren nog altijd mag worden gehandhaafd, wordt met deze uitspraken enigszins op losse schroeven gezet. Zeker als er geen klachten zijn ontvangen van omwonenden. De Afdeling vereist in dit soort gevallen een deugdelijke(re) belangenafweging van het bevoegd gezag over waarom het handhavingsbelang toch de doorslag geeft.
Een interessante richtinggevende uitspraak inzake handhavingsverzoeken met betrekking tot een in het beleid laag geprioriteerde overtreding betrof de uitspraak ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961. Hierin toetste de Afdeling de afweging tussen de lage prioritering in het handhavingsbeleid en de belangen van de verzoeker om handhaving veel indringender dan in eerdere uitspraken. In eerdere jurisprudentie over prioriteringsbeleid woog, gezien de beginselplicht tot handhaving, de omstandigheid dat er een handhavingsverzoek in het geding was vaak zwaar in de afweging om toch een sanctie op te leggen. Dit ondanks de lage inschaling in het beleid. Dit is de eerste uitspraak waarin de Afdeling zwaardere motiveringseisen stelt aan het bevoegd gezag dat, naar aanleiding van een handhavingsverzoek, een sanctie oplegt met betrekking tot een in het beleid laag geprioriteerde overtreding. Waar voordien vanwege een handhavingsverzoek al snel aan de lage prioritering in het beleid voorbij kon worden gegaan, en waar al gauw een relevant belang bij handhaving werd aangenomen (ook gezien de beginselplicht tot handhaving bij een overtreding), kwam het college er in deze casus niet goed mee weg. Volgens de Afdeling is niet duidelijk waarom het college gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemeen belang en de belangen van de verzoekster om handhaving is overgegaan tot het opleggen van een dwangsombesluit. Het college heeft aan de handhaving tegen erfafscheidingen in dit gebied immers een lage prioriteit toegekend. Daarnaast speelde in de uitspraak van 1 september 2021 ook een rol dat uit de stukken niet duidelijk is in hoeverre de verzoekster om handhaving vanaf haar perceel zicht heeft op de erfafscheiding die naar de weg is gericht en of zij daarvan hinder ondervindt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht het aan welk belang van de verzoekster heeft toegekend. Ook heeft het college in de besluitvorming niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het de belangen van de overtreder heeft gewogen. Het algemeen belang bij handhaving lijkt in dit geval ook niet zwaar te wegen voor het college. Dit voorgaande is een vrij opmerkelijke overweging, aangezien in de standaardoverweging van de Afdeling over de beginselplicht tot handhaving het algemeen belang dat is gediend met handhaving altijd veel gewicht in de schaal legt. In het artikel ‘Prioriteringsbeleid in relatie tot de beginselplicht tot handhaving’, gepubliceerd in Gemeentestem 2022/20 ben ik dieper op deze uitspraak ingegaan. Concluderend, ook al is er een handhavingsverzoek ingediend en wordt geconstateerd dat er wel degelijk een overtreding aan de orde is (weliswaar met een lage prioritering volgens het beleid), dan is dit nog niet voldoende om tot handhaving over te gaan. Het bevoegd gezag dient vervolgens alle belangen (ook belangen van derden en de overtreder) tegen elkaar af te wegen. Deze belangenafweging zou er dus zelfs toe kunnen leiden dat er bij een overtreding, ondanks de beginselplicht tot handhaving, toch niet wordt gehandhaafd.
