De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. In deze blogreeks bespreken we recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Bijvoorbeeld over uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving en invordering van dwangsommen. In dit deel van deze blogreeks bespreken we het persoonsgebonden overgangsrecht, de verhouding daarvan met de eerder besproken persoonsgebonden gedoogbeschikking en de verhouding met de uitsterfconstructie.
Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan geldt er geen verplichting om bestaand gebruik van grond of een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan, zoals illegale permanente bewoning, positief te bestemmen of onder het overgangsrecht te brengen. Toch zijn er situaties denkbaar waarin het wenselijk is tijdelijk te voorzien in de mogelijkheid dit illegale gebruik onder het nieuwe bestemmingsplan voort te zetten. Dit kan op een aantal verschillende manieren:
– Plaatsing onder het algemeen overgangsrecht. Het gaat hier om een zaaksgebonden overgangsrecht, waarbij het gebruik door de opvolgende rechthebbende kan worden voortgezet. Gebruik kan eenmaal onder algemeen overgangsrecht worden gebracht. Bij een volgend plan zal er dus een andere oplossing moeten komen (bijvoorbeeld één van de hierna genoemde mogelijkheden).
– Gebruik maken van de zogenaamde uitsterfregeling. Bij de uitsterfregeling is sprake van een bijzondere vorm van positief bestemmen, waarbij het gebruik waarop de uitsterfregeling betrekking heeft niet is toegestaan als het betreffende gebruik is gestaakt en niet binnen een bepaalde periode wordt hervat.
– Tot slot kan gebruik gemaakt worden van persoonsgebonden overgangsrecht. Het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden aan een persoon (de bewoner) en aan een functie (het gebruik als woning). Als de bewoner aan wie het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden het gebruik staakt, kan het gebruik (anders dan bij de uitsterfregeling) niet worden hervat. Ook niet door een andere persoon.
De gemeenteraad kan overgaan tot het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht in gevallen waarin het bestaande gebruik, gelet op artikel 3.2.2, vierde lid, van het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro), niet onder de werking van het algemene overgangsrecht zou vallen en handhavend optreden tot een ‘onbillijkheid van overwegende aard’ als bedoeld in artikel 3.2.3 van het Bro zou leiden. Voorbeeld van zo’n ‘onbillijkheid’ is de situatie waarin een recreatiewoning al tientallen jaren wordt gebruikt voor permanente bewoning, zonder dat daar handhavend tegen is opgetreden. In die gevallen zou het onbillijk zijn om zonder een vorm van overgangsrecht het gebruik niet langer toe te staan, zo volgt uit (onder meer) een uitspraak van 25 september 2019. Daarnaast kan van een ‘onbillijkheid van overwegende aard’ sprake zijn wanneer het bewonen van de recreatiewoning niet in strijd is met milieuwetgeving, de recreatiewoning beschikt over een eigen ontsluiting op de openbare weg en de ruimtelijke invloed op het landschap en de omgeving beperkt is. Ook de gevorderde leeftijd van de betrokkene kan een rol spelen (zie een uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2017). Als meerdere bewoners onder een persoonsgebonden overgangsregeling worden gebracht, dient voor iedere bewoner afzonderlijk inzichtelijk te worden gemaakt waarom handhaving een ‘onbillijkheid van overwegende aard’ tot gevolg heeft, zo volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019.
Wanneer er onder het voorheen vigerende bestemmingsplan een persoonsgebonden gedoogbeschikking of omgevingsvergunning is afgegeven, doorkruist de vaststelling van een nieuw bestemmingplan die persoonsgebonden gedoogbeschikking/omgevingsvergunning niet. Dit betekent dat ook na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dit gebruik door de bewoners kan worden voortgezet. Daarbij is wel persoonsgebonden overgangsrecht nodig, naast het bestaan van een persoonsgebonden gedoogbeschikking of omgevingsvergunning, zo volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 2 november 2005, r.o. 2.10.7.). Meer recent oordeelt de Afdeling in een uitspraak van 5 november 2014 dat niet mocht worden afgezien van het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht omdat een gedoogbeschikking is verleend en niet aannemelijk is dat de illegale permanente bewoning tijdens de planperiode zal worden beëindigd. In het overgangsrecht zou dan bijvoorbeeld een termijn kunnen worden opgenomen die overeenkomt met de aan de gedoogbeschikkingen verbonden termijn (r.o. 13).
Artikel 3.2.3 Bro biedt de mogelijkheid persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen in gevallen waarin het bestaande gebruik al in het eerder geldende plan onder de beschermende werking van het overgangsrecht viel en het dusdanig bestemmen van dat gebruik naar het oordeel van de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, maar de raad ook geen aanleiding ziet actief over te gaan tot beëindiging van het gebruik door aankoop of onteigening. Dit blijkt uit de nota van toelichting bij artikel 3.2.3 van het Bro (Stb. 2008, 145, p. 60) en bijvoorbeeld ook een uitspraak van 18 november 2011.
Het onder persoonsgebonden overgangsrecht brengen van bewoning van een recreatiewoning betekent niet dat tegen de daar aanwezige bebouwing niet handhavend kan worden opgetreden, als blijkt dat die bebouwing zonder omgevingsvergunning is opgericht. Dit volgt onder meer uit een uitspraak van 10 juli 2019. In deze zaak waren de recreatiewoning zelf, twee bergingen, een partytent en een carport zonder omgevingsvergunning opgericht. Het gebruiksovergangsrecht legaliseert geen illegale bebouwing, aldus de Afdeling.
Bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet de raad zelf voldoende onderzoeken of dergelijk persoonsgebonden overgangsrecht in het plan moet worden opgenomen, zo luidt vaste jurisprudentie van de Afdeling die recentelijk nog werd bevestigd in een uitspraak van 18 maart 2020. Doet de raad dat niet en wordt voor specifieke bewoners ten onrechte geen persoonsgebonden overgangsrecht in het plan opgenomen, dan is dat in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Ten slotte is het goed om voor ogen te houden dat in een bestemmingsplan tegelijkertijd persoonsgebonden overgangsrecht én een ‘uitsterfconstructie’ opgenomen kunnen worden. In een uitspraak van 14 september 2016 had de gemeenteraad Peel en Maas permanente bewoning dat viel onder het algemeen overgangsrecht van het vorige plan onder de uitsterfregeling gebracht en gevallen waarin aannemelijk was gemaakt dat pas vanaf 31 oktober 2003 sprake is van permanente bewoning persoonsgebonden overgangsrecht toegekend. Voor bewoners die onder de uitsterfregeling zijn gebracht is het (zoals gezegd) mogelijk het gebruik tijdelijk te onderbreken en weer te hervatten. Voor bewoners aan wie een persoonsgebonden omgevingsvergunning is verleend, is het opnemen van zo’n onderbrekingstermijn niet mogelijk. Dit is volgens de Afdeling niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het gaat volgens de Afdeling om verschillende gevallen die een afzonderlijke regeling rechtvaardigen.
Persoonsgebonden overgangsrecht leidt ertoe dat de betreffende persoon gedurende de nieuwe planperiode de recreatiewoning permanent mag blijven bewonen. De gemeenteraad kan ervoor kiezen permanente bewoning onder persoonsgebonden overgangsrecht te brengen om een onbillijke situatie te voorkomen. Of wanneer de permanente bewoning onder een voorheen vigerend bestemmingsplan al onder het algemeen overgangsrecht viel, zodat het niet nogmaals onder het algemeen overgangsrecht kan worden gebracht. De raad kan ook kiezen voor persoonsgebonden overgangsrecht wanneer het bestaand gebruik niet overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening maar de raad ook geen aanleiding ziet actief over te gaan tot beëindiging van het gebruik door aankoop of onteigening. In plaats van persoonsgebonden overgangsrecht kan gekozen worden voor een uitsterfregeling
Door Marije van Mannekes en Laura van der Meulen
