Ondernemers en particulieren die willen bouwen hebben onder de huidige wet- en regelgeving - behoudens een aantal vergunningsvrije uitzonderingsgevallen – een omgevingsvergunning nodig. In zo’n geval beoordeelt het bestuursorgaan zowel de technische als de ruimtelijke aspecten van de beoogde bouwactiviteit. Maar hoe is dat eigenlijk geregeld in de Omgevingswet? In deze bijdrage wordt nader ingegaan op de systematiek voor het aanvragen van een (bouw)vergunning onder de Omgevingswet en wordt deze systematiek vergeleken met de situatie onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Op grond van de Wabo mag niet worden gebouwd zonder omgevingsvergunning, tenzij de bouwactiviteit is opgenomen in de lijst met vergunningsvrije activiteiten in artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Het bestuursorgaan mag een aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning uitsluitend weigeren op grond van de weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 2.10 lid 1 van de Wabo. Dit wordt ook wel het ‘limitatief-imperatief stelsel’ van de Wabo genoemd. Kort samengevat, wordt door het bestuursorgaan getoetst aan de volgende regelingen:
het Bouwbesluit 2012;
de Bouwverordening;
het bestemmingsplan;
de eisen van redelijke welstand;
Er vindt dus één beoordelingsmoment plaats waarbij het bestuursorgaan zowel de technische (het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening) als de ruimtelijke (het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand) aspecten van de aanvraag beoordeelt. Bovendien is naast het bouwen van een bouwwerk ook een omgevingsvergunning nodig voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (planologisch strijdig gebruik).
Een aanvraag voor het bouwen van een bouwwerk moet door het bestuursorgaan echter ook worden aangemerkt als een aanvraag voor planologisch strijdig gebruik. Op die manier hoeft men slechts één aanvraag in te dienen, waarna het bestuursorgaan zowel de bouwactiviteit als het planologisch strijdig gebruik beoordeelt.
Met de Omgevingswet wordt de omgevingsvergunning voor bouwen opgeknipt in twee afzonderlijke ver-gunningen: het technische deel (de technische bouwactiviteit) en het ruimtelijk deel (de omgevingsplanactiviteit). Dit wordt ook wel ‘de knip’ genoemd.
De vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit vinden we in artikel 5.1 lid 2 van de Omgevingswet en artikelen 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Er is gekozen voor een stelsel waarin uitsluitend de in het Bbl aangewezen gevallen vergunningplichtig zijn. Artikel 2.25 Bbl ziet op bouwwerken met een dak en artikel 2.26 Bbl ziet op bouwwerken zonder dak. Een bouwactiviteit die niet voldoet aan de voorwaarden uit een van deze artikelen, is dus niet vergunningplichtig.
Bouwactiviteiten die wel vallen onder de reikwijdte van artikel 2.25 of 2.26 Bbl, kunnen nog zijn uitgezonderd op basis van artikel 2.27 van het Bbl. Bepaalde bouwactiviteiten zijn op grond van dit artikel uitgezonderd omdat zij onder het zogenoemde ‘stelsel van kwaliteitsborging’ vallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen. Dergelijke bouwactiviteiten moeten uiterlijk vier weken voor de start van de bouw worden gemeld bij het bevoegd gezag, waarna de activiteiten worden getoetst door een kwaliteitsborger.
Een tweede vergunning die in het kader van een bouwactiviteit mogelijk moet worden aangevraagd, is de omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het bouwen. Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden is om deze activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. De vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit wordt dus bepaald door de regels van het om-gevingsplan (voorheen het bestemmingsplan).
Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikking alle gemeenten automatisch over een omgevingsplan van rechtswege. Een aantal regels die op rijksniveau zijn opgesteld, waaronder regels over bouwwerken, zijn op grond van het Invoeringsbesluit Omgevingswet automatisch onderdeel van het ‘tijdelijke deel’ van het omgevingsplan. Dit wordt ook wel ‘de bruidsschat’ genoemd. Deze regels zijn onder meer afkomstig uit het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening. Gemeenten kunnen deze regels vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet wijzigen, handhaven of laten vervallen.
Iedere bouwactiviteit die wordt aangemerkt als omgevingsplanactiviteit is vergunningplichtig, tenzij de bouwactiviteit is uitgezonderd in artikel 2.29 van het Bbl. In dat geval zijn de activiteiten vrijgesteld, ongeacht de regels in het omgevingsplan.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen binnenplanse omgevingsplanactiviteiten en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die volgens het omgevings-plan verboden is, maar volgens de regels van het omgevingsplan in aanmerking komt voor een vergunning. Buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zijn, kort gezegd, activiteiten die in strijd zijn met het omgevings-plan.
Binnenplanse omgevingsplanactiviteiten worden volgens artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) getoetst aan de regels uit het omgevingsplan. Een omgevingsvergunning die ziet op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan slechts worden verleend met het oog op een ‘evenwichtige toedeling van functies en locaties’.
Met de komst van de Omgevingswet zullen ondernemers en particulieren die willen bouwen in veel gevallen twee vergunningen moeten aanvragen. Deze vergunningen worden afzonderlijk van elkaar beoordeeld, ieder met een eigen beoordelingssystematiek. Een deel van de regels die momenteel onverkort geldt omdat zij zijn vastgelegd in wetten, worden overgeheveld naar het omgevingsplan.
Gemeenten krijgen hierdoor de mogelijkheid om deze regels te beperken of zelfs te laten vervallen. Het limitatief-imperatief karakter dat onder de Wabo geldt, zien we echter niet volledig verdwijnen. De omgevingsplanactiviteit die ziet op het bouwen kan namelijk uitsluitend worden geweigerd op basis van de beoordelingsregels uit het Omgevingsplan. Gemeenten zullen dus goed moeten nadenken over hoe zij vorm geven aan deze regels.
