De ruimte in Nederland is schaars en de behoeften groot. Behoeften aan ruimte voor wonen, werken, landbouw, natuur, recreatie, verkeer en meer. In het maken en uitvoeren van ruimtelijke plannen betrekt de overheid steeds meer en steeds beter en eerder de omgeving. Daar waar voorheen werd volstaan met een informatieavond, waarin vertegenwoordigers van de overheid vooral vertelden wat het plan was en hoe het uitgevoerd zou worden, is er steeds meer sprake van echte participatie: meedoen aan de voorkant. Lieke Fransen, Frits Verhees en Erik van der Veen delen hun ervaring met burgerparticipatie. Wat werk wel en wat niet?
In de afgelopen jaren mochten wij in verschillende trajecten invulling geven aam participatie, in opdracht van de overheid, zoals in de MIRT-Verkenning A2 Deil-Vught, de MIRT-Verkenning OV&Wonen Utrecht, de MIRT-Verkenning HOV4 Eindhoven en de MIRT-planuitwerking A7-A8 Amsterdam-Hoorn. En de komende periode mogen wij onze kennis en ervaring inzetten voor de MIRT-Verkenningen Oude Lijn, Knoop Leiden en Citysprinters.
Gemeenten, provincies en het Rijk hebben in veel gevallen formeel vastgesteld participatiebeleid. Veelal vastgelegd in aantrekkelijk vormgegeven brochures met ronkende teksten over het belang van (burger)participatie. De praktijk is vaak weerbarstiger. Participatie blijft toch een beetje eng en de angst om als overheid in de verdediging gedrukt te worden is groot. Vooral in het huidige tijdsgewricht waarin het vertrouwen in de overheid niet al te groot is.
Aan de hand van de volgende thema’s delen wij graag onze lessen in onderstaande onderwerpen:
Timing: te vroeg of te laat participeren?
Participatie en het democratisch proces
Uitnodigingen en bereik
Praktische uitvoering
Timing
Participatie is ook lastig. Onze ervaring is dat als je helemaal aan het begin van de planvorming ‘naar buiten gaat’, deelnemers vooral vragen wat de plannen zijn en of ze er iets van mogen vinden. Op die momenten is er alleen nog helemaal geen plan en wordt er vooral geparticipeerd om in de omgeving het vraagstuk/probleem/opgave te bespreken en met elkaar na te denken over mogelijke oplossingen. De opmerking is dan vaak: ‘kom maar terug als je een plan hebt’. We kennen ook situaties dat er contouren van een plan waren en het verwijt was: ‘hoezo is er al een plan en waarom hebben wij niet mee mogen denken?’.
Onze stelling is dat je deze ‘participatieparadox’ niet zo maar oplost, en dat hoeft ook niet. Het gaat er vooral om dat je duidelijk communiceert over waar je mee bezig bent, hoe dat past in het totale proces, waar je nu staat en wat vervolgstappen zijn en welke rol iedereen in dit proces heeft. Dat men ook weet hoeveel tijd het proces tot aan de uitvoering nog gaat duren. Allemaal open deuren, maar daarom niet minder waar. Onze belangrijkste les is: stel je kwetsbaar op, wees transparant, luister en vraag door. Trap niet in de vuilkuil van zenden en verdedigen aan de voorkant van planvorming. Leg je oor te luister, neem alle signalen serieus, rapporteer van en voor iedereen alle input en maak duidelijk hoe je ermee omgaat in het vervolgproces. Welke input komt op welk moment op welke wijze aan de orde en welke input hoort ergens anders thuis?
Het democratisch proces
In onze participatietrajecten maken wij altijd duidelijk dat we graag de ideeën, kansen en zorgen van de omgeving willen horen, maar dat dat niet op voorhand betekent dat ze gehonoreerd worden. Uiteindelijk gelden de democratische spelregels, waarin het bestuur besluit en raad/staten/kamer zo’n besluit (wel of niet geamendeerd) overneemt of verwerpt. Alle input goed rapporteren, inclusief een beeld van wie wat heeft ingebracht, helpt het bestuur in het inschatten van dat draagvlak. We maken nog te vaak mee dat in de besluitnotities voor het bestuur de participatieresultaten niet of slechts summier aan de orde komen ten opzichte van de ‘technische’ resultaten. Daarbij geldt wel altijd de notie dat je in de meeste gevallen in participatietrajecten slechts een deel van de omgeving bereikt. De zwijgende meerderheid hoor je meestal niet, ondanks alle pogingen.
Uitnodigingen en bereik
Vooral in de vroege fase van de planvorming is het lastig om in te schatten wie je allemaal wilt uitnodigen om te participeren. Er is een beeld van het gebied waar de problematiek speelt, maar hoe breed of smal nodig je dan uit? Onze les is om dit bij de start zo breed mogelijk te doen. Een eerste participatiebijeenkomst heeft ook meestal een informatief karakter, waarin je deelt wat het probleem is en in welk proces er naar een oplossing toegewerkt wordt. Deelnemers kunnen vervolgens zelf bepalen of ze mee willen doen aan het vervolg. Dat klinkt logisch, maar is in de praktijk nog best lastig. Immers, er zijn nog geen concrete plannen en het is dus ook niet duidelijk wie er later in het proces in positieve of negatieve zin te maken krijgen met de oplossing. De animo in de omgeving is dus vaak niet zo groot om tijd te maken om deel te nemen aan een bijeenkomst. Die drempel kan verlaagd worden door zowel online – als fysieke bijeenkomsten te organiseren.
Breed uitnodigen betekent ook alle communicatiekanalen gebruiken die voorhanden zijn: websites, social media, advertenties in lokale of regionale kranten. Maar ook via bewoners- en ondernemersverenigingen, scholen en andere instellingen in het gebied. En hoe goed je ook je best doet om mensen te bereiken, altijd krijg je het verwijt dat het niet genoeg was. Er zijn altijd mensen die klagen dat ze geen uitnodiging gehad hebben. En die hebben altijd gelijk. Wij hingen bij een trajectposters op bij de lokale supermarkt en het buurthuis. Maar ook toen kregen we het verwijt dat mensen niet uitgenodigd waren. In een eerste bijeenkomst is het dus ook zaak om mensen erop te attenderen de websites in de gaten te houden. En vraag of mensen (vrijwillig) hun e‑mailadres willen achterlaten, zodat ze op de verzendlijst voor volgende bijeenkomsten komen. Ook zijn de eerste deelnemers de ambassadeurs voor volgende bijeenkomsten. Vraag de deelnemers om bij familie, vrienden, buren en collega’s bekendheid te geven aan het participatieproces.
Naast de brede omgeving is het verstandig om ook de meer professionele stakeholders een plek te geven in het participatieproces. Veelal volstaan dan bilaterale overleggen, maar het inrichten van een maatschappelijke adviesgroep is ook een manier zijn om maatschappelijke organisaties te betrekken bij het proces die we vaker succesvol hebben toegepast.
Praktische uitvoering
Zoals gezegd zijn online bijeenkomsten laagdrempeliger, maar lenen zich minder goed voor interactie en het ophalen van vragen en opmerkingen. Vaak verloopt een proces bij ons in twee stappen: eerst een online bijeenkomst, waarin deelnemers geïnformeerd worden over het participatieproces en waarin zij uitgenodigd worden voor een fysieke bijeenkomst die erna plaatsvindt. Daar waar het online vooral zenden is, kun je in een fysieke bijeenkomst het gesprek aangaan en verdiepende vragen stellen en beantwoorden.
Onze les is om fysieke bijeenkomsten kort plenair af te trappen, maar al snel in groepen uiteen te gaan. Daarmee is er meer ruimte voor individuele inbreng en het onderlinge gesprek. Voor deelnemers is dit af en toe ook nog wennen. Veel mensen hebben bij een participatiebijeenkomst nog het beeld van een inloopavond, waar de overheid zijn ideeën en conceptplannen presenteert met mooie plaatjes. Wat ons betreft is dat voorbij en betekent participatie ook echt meedoen aan de voorkant. Met elkaar in gesprek over het probleem, mogelijke oplossingen met bijhorende risico’s en kansen. Zo wordt de planvorming verrijkt en het draagvlak vergroot.
Het is daarbij ook zaak om het gesprek niet over standpunten te laten gaan, maar over de achterliggende belangen. In veel gevallen blijkt het zo mogelijk om belangen gelijk te schakelen en tot gedragen oplossingen te komen. Het helpt ook om het gesprek gaande te houden als partijen zich in elkaar en elkaars belangen verplaatsen. Dan wordt de deelnemers ook duidelijk dat niet iedereen er hetzelfde over denkt.
Een inloopavond, waar de overheid zijn ideeën en conceptplannen presenteert met mooie plaatjes is voorbij. Participatie betekent ook echt meedoen aan de voorkant.
Ook helpt het deelnemers bij de ingang persoonlijk welkom te heten. Dat maakt een bijeenkomst persoonlijker en kwetsbaarder. En daarmee beter, omdat je echt in contact staat met elkaar.
Vroegtijdige participatie verrijkt de planvorming en vergroot het draagvlak, is onze ervaring. Het vraagt misschien wat lef en een kwetsbare opstelling, maar betaalt zich altijd uit in betere plannen met meer draagvlak. Mensen willen graag gehoord worden en vaak komen ze met inzichten – klein en groot – die beleidsmakers vanachter hun bureau niet verzinnen. Wij hopen dat gemeenten, provincies en Rijk hun participatiebeleid in de praktijk ook steeds beter gaan waarmaken. Dat is in ons aller belang.
Tenslotte hebben wij ervaren dat het fijn is dat een onafhankelijke derde de planvorming en bijbehorende participatie uitvoert. Wij stonden voor de groep en begeleiden het gesprek in opdracht van de overheidspartijen. Door aan te geven dat het onze opdracht was de omgeving goed te betrekken en alle input op te halen, waren de ogen op ons gericht en hadden de vertegenwoordigers van de overheid niet het gevoel dat ze toezeggingen moesten doen of zich moesten verdedigen. Zij konden gewoon meedoen aan de gesprekken en wij waren verantwoordelijk voor de manier waarop de input werd opgehaald en verwerkt in de rapportage. Op basis daarvan kon het bestuur uiteindelijk een besluit nemen en verantwoording afleggen aan raad/staten/kamer. Hoe dichter het plan bij de realisatie komt, hoe meer de overheidspartijen de bijbehorende participatie naar zichzelf toe kunnen trekken. Hoe concreter het wordt, hoe meer zij aan zet zijn (uiteraard met ondersteuning van ons).
