Op 4 maart jl. heeft de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) het eindrapport “Om de leefomgeving” aangeboden aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. De Commissie adviseert onder meer om de grip van gemeenten op de omgevingsdiensten te verminderen door de omgevingsdiensten meer op afstand te zetten via een stevig mandaat van de directeur en om het Rijkstoezicht op de omgevingsdiensten uit te breiden. Het rapport ligt nu ter behandeling voor in de Tweede Kamer. In dat kader kunnen er tot 25 mei 2021 schriftelijke vragen worden gesteld.
Nederland kent sinds 2013 een stelsel van 29 regionale omgevingsdiensten, die verantwoordelijk zijn voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op het milieugebied. Het rapport van de adviescommissie VTH vormt het uitvloeisel van eerdere kritiek van de staatssecretaris van I&W op de in haar ogen tandeloze omgevingsdiensten, die onvoldoende onafhankelijk zouden zijn en volgens haar te weinig capaciteit en deskundigheid in huis hebben.
Door de bocht genomen, onderschrijft de adviescommissie VTH de eerdere kritiek van de staatssecretaris: het huidige stelsel is zeer gedecentraliseerd en gemeente- en provinciebesturen kunnen flink hun stempel drukken op de uitvoering van het milieutoezicht. Doordat de omgevingsdiensten zijn ingericht als gemeenschappelijke regeling, is een lid van het college namelijk automatisch lid van het algemeen bestuur van de omgevingsdienst. Om de greep van gemeenten en provincies op de omgevingsdiensten te verminderen en om het milieutoezicht voor de toekomst effectiever en slagvaardiger te maken, komt de adviescommissie met 10 maatregelen:
De ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen;
De kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen;
Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging;
Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst;
Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering;
Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling;
Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma op basis van één risicoanalyse per regio;
Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure;
Inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten, en;
Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen.
Huidige structuur met GR blijft uitgangspunt
Uitgangspunt van het advies van de adviescommissie is, dat de kritiek zich richt op de inhoud van de werkzaamheden van omgevingsdiensten en de wijze waarop zij de aan hen gemandateerde taken vervullen. De wettelijke basis en huidige organisatiestructuur van de omgevingsdiensten is door de adviescommissie evenwel tot uitgangspunt genomen. Daarmee blijven de omgevingsdiensten, ook na de (eventuele) implementatie van de geadviseerde maatregelen, dus vormgegeven via een gemeenschappelijke regeling. Collegeleden blijven dus ook in de toekomst automatisch lid van het algemeen bestuur van de omgevingsdienst.
Twee verbetermaatregelen hebben echter (indirect) effect op de structuur van de omgevingsdiensten:
Eén van de aanbevelingen van de adviescommissie ziet op de versterking van het mandaat van de directeuren van omgevingsdiensten. Een omgevingsdienst dient, aldus de adviescommissie, zeker waar het toezicht en handhaving betreft, te functioneren in relatieve onafhankelijkheid, op afstand van de uiteindelijk bevoegde bestuursorganen. Slechts voor een enkele omgevingsdiensten is dat gerealiseerd. De huidige praktijk is dat sommige diensten niet zelfstandig tot handhaving mogen overgaan, maar daarvoor eerst toestemming moeten vragen aan het bevoegd gezag. Dat geeft ruimte voor politieke keuzes om al dan niet te handhaven. Dat vindt de commissie ongewenst. Daarom stelt de commissie voor dat de colleges verplicht worden om een mandaat af te geven voor alle besluiten die dienen ter uitvoering van het vastgestelde uitvoerings- en handhavingsbeleid van de omgevingsdienst.
Het bevoegd gezag wordt in deze situatie nog alleen achteraf in kennis gesteld van het genomen besluit. Daarmee zou de omgevingsdienst dus meer op afstand van gemeenten en provincies komen te staan. Een dergelijk verderstrekkend mandaat heeft uiteraard gevolgen voor de controle en verantwoording op het binnen de omgevingsdienst gevoerde bestuur. Ook dienen de besluitvormingsprocessen te worden aangepast.
Verder adviseert de commissie om het Rijkstoezicht door de ILT uit te breiden tot de omgevingsdiensten. Daarmee zou een belangrijke uitzondering worden gemaakt op één van de uitgangspunten van de Wet revitalisering generiek toezicht: het nabijheidsprincipe. De adviescommissie meent echter dat er in dit geval voldoende dringende redenen zijn voor een uitzondering: er zou nu namelijk sprake zijn van een “toezichtsgat”. Gemeenten en provincies benutten de hen ter beschikking staande instrumenten onvoldoende, aldus de commissie. Daarmee pleit de commissie in wezen voor meer centralisatie.
De conclusies uit het rapport van de adviescommissie VTH zijn niet mals. Als het aan de commissie ligt, zijn omgevingsdiensten toe aan een gedegen revitalisering. Centralisatie en het creëren van meer afstand tot gemeenten en provincies vormt daarbij het uitgangspunt. Het is de vraag hoe de bevindingen van de adviescommissie uiteindelijk vorm gaan krijgen. Eerst ligt het rapport namelijk nog ter behandeling voor in de Tweede Kamer. Daarbij zal ongetwijfeld de parallel met de Omgevingswet worden getrokken. Die wet gaat namelijk uit van het principe “decentraal, tenzij”.
