In bestemmingsplanzaken wordt artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht ruim toegepast. Dat heeft vanuit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting voordelen, maar ook nadelen. Met het zogenoemde fictieve beroep dijt de omvang van het geding uit. Om dit te beperken, kan de rechtspraak worden aangepast. De uitdijende werking die fictief beroep heeft op de omvang van het geding, kan door de regelstructuur van het omgevingsplan toenemen. Dat schrijft staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer in zijn conclusie die hij vandaag (29 mei 2024) heeft uitgebracht op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die heeft hem gevraagd hoe de bestuursrechter artikel 6:19 van de Awb moet toepassen bij opvolgende ruimtelijke plannen.
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak vroeg staatsraad A-G Nijmeijer om de conclusie te nemen in een rechtszaak die op dit moment bij de hoogste algemene bestuursrechter speelt en op dinsdag 26 maart jl. op een zitting is behandeld. De zaak gaat over bestemmingsplan ‘Renesse’ van de gemeente Schouwen-Duiveland. In januari 2022 stelde de gemeenteraad dit plan vast om recreatieve verhuur van woningen te beperken. Voor bepaalde woningen werd recreatieve verhuur alleen nog via een uitsterfregeling mogelijk gemaakt. Enkele eigenaren van woningen kwamen tegen dit plan in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Ruim een jaar later besloot de gemeenteraad deze uitsterfregeling op meer woningen van toepassing te verklaren. De gemeenteraad stelde het bestemmingsplan Renesse daarom opnieuw, gewijzigd vast. Ook hiertegen werd vervolgens beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak, maar nu door meer eigenaren en omwonenden, dus een grotere groep personen dan de groep die tegen het eerdere bestemmingsplan was opgekomen. Bovendien gaat het om personen met tegengestelde belangen. Artikel 6:19 van de Awb zorgt ervoor dat het opnieuw vastgestelde bestemmingsplan automatisch deel uitmaakt van de al lopende procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak over het eerdere bestemmingsplan. De omvang van het geding dijt daardoor uit.
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak vroeg staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer in zijn conclusie in te gaan op de vraag of er aanleiding is om:
1) de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wet ruimtelijke ordening (op onderdelen) aan te passen;
2) de toepassing van artikel 6:19 van de Awb te veranderen in zaken die gaan over de wijziging van een omgevingsplan op grond van de Omgevingswet.
De staatsraad advocaat-generaal merkt in zijn conclusie allereerst op dat artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast. Daardoor ontstaat in vergelijking tot andere typen zaken relatief vaak een fictief beroep tegen een besluit dat hangende beroep wordt genomen. Dat heeft vanuit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting voordelen, maar ook nadelen. Belangrijkste nadeel is de uitdijende werking die fictief beroep heeft op de omvang van het geding. Om die uitdijende werking te beperken, kan de rechtspraak worden aangepast, opdat:
a) alleen fictief beroep ontstaat ten aanzien van herstelbesluiten en reparatiebesluiten.
b) bij de beoordeling of sprake is van een reparatiebesluit nadrukkelijk(er) een relatie wordt gelegd met de beroepsgronden die in het reële beroep zijn ingebracht.
c) in geval van fictief beroep de kring van beroepsgerechtigden consequent wordt ingeperkt tot degenen die door het hangende beroep genomen besluit in een nadeliger positie komen te verkeren of door gewijzigde feiten of omstandigheden redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld.
d) bij gecombineerde besluiten geen fictief beroep wordt aangenomen maar rechtsbescherming wordt geconstrueerd door het instellen van reëel beroep tegen het hangende beroep genomen besluit. Maar dit kan alleen als wordt voldaan aan een aantal randvoorwaarden om de effectieve geschilbeslechting en de rechtsbescherming te borgen.
De uitdijende werking die fictief beroep heeft op de omvang van het geding, kan door de regelstructuur van een omgevingsplan toenemen. Ook hier kan de uitdijende werking worden verminderd door de vermelde maatregelen. Omdat de gemeenteraad de omgevingsplanbevoegdheid kan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, zou artikel 6:19 van de Awb bovendien ook van toepassing moeten kunnen zijn als het besluit dat hangende beroep wordt genomen, afkomstig is van een ander bestuursorgaan, aldus staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer.
Partijen die bij deze procedure zijn betrokken, krijgen nu eerst de mogelijkheid om op de conclusie te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter uitspraak doen in deze zaak. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet.
Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak en draagt bij aan de rechtsontwikkeling. Een staatsraad advocaat-generaal kan in een conclusie een rechtsvraag in een bredere maatschappelijke, juridische en internationale context plaatsen, de stand van de rechtspraak evalueren en aanbevelingen doen om bestaande rechtspraak te nuanceren of bij te stellen. De mogelijkheid voor de bestuursrechter om een conclusie te vragen bestaat sinds 2013. Een overzicht van alle conclusies is opgenomen staat op de website van de Raad van State.
