De Omgevingswet biedt gemeenten in haar beleidscyclus de inzet van vier kerninstrumenten: omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en omgevingsvergunning. Welke instrumenten hebben gemeenten in de diverse fasen tot haar beschikking?
Onder beleidsontwikkeling wordt verstaan het vormen van een visie op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie is hét strategische plan van de gemeenteraad voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie is een samenhangende visie met strategische hoofdkeuzes van beleid en opgaven voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn.
Deze visie is het kader waarbinnen het college van een gemeente programma’s kan opstellen die uitvoering geven aan het gemeentelijke beleid, om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving zoals beschreven in de omgevingsvisie, te bereiken. Hierin kunnen concrete maatregelen worden opgenomen, zoals de juridische doorwerking van het beleid naar burgers in de fase beleidsdoorwerking. Deze uitwerking in programma’s kan zien op een bepaald beleidsthema, een te ontwikkelen gebied of een omgevings- / milieuwaarde.
De gemeente kan de gewenste kwaliteiten van de fysieke leefomgeving, of onderdelen daarvan, o.a. realiseren door deze ook juridisch te verankeren. In het omgevingsplan legt de raad alle regels vast op het terrein van de fysieke leefomgeving. Daarbij kan het gemeentelijke beleid uit de fase beleidsontwikkeling (omgevingsvisie en programma) worden doorvertaald in de regels van het omgevingsplan. Op deze manier wordt geborgd dat de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt beschermd, dan wel bereikt.
Burgers en bedrijven voeren activiteiten uit in de fysieke leefomgeving. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht (artikel 1.6 Omgevingswet). Waar inkadering van activiteiten door de gemeente nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels in het omgevingsplan. Als toestemming van de gemeente nodig is, verloopt die in principe via een omgevingsvergunning met toetsing aan het omgevingsplan. De regels van het omgevingsplan moeten voldoende rechtszekerheid bieden voor de burger en toetsbaar zijn door vergunningverlening.
Toezicht vindt plaats of de activiteiten die worden uitgevoerd in de fysieke leefomgeving voldoen aan de algemene regels uit het omgevingsplan, en de verleende omgevingsvergunningen. De gemeente is als bevoegd gezag verantwoordelijk voor toezicht en handhaving bij omgevingsplannen en omgevingsvergunningen (hoofdstuk 18 Omgevingswet).
Daarnaast kan de gemeente zelf activiteiten verrichten in de fysieke leefomgeving. In een programma kunnen bijvoorbeeld maatregelen zijn opgenomen voor het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit, die vervolgens door de gemeente zelf concreet tot uitvoering worden gebracht. Te denken valt hierbij aan de (her)inrichting van het openbaar gebied, of het plaatsen van verkeersborden voor milieuzones of snelheidsbeperkingen (o.b.v. een verkeersbesluit).
Indien de activiteiten die worden uitgevoerd in de fysieke leefomgeving in strijd zijn met het omgevingsplan of de omgevingsvergunning, dan volgt handhaving. Via monitoring en evaluatie bepaalt de overheid de staat van de fysieke leefomgeving en of de gewenste kwaliteit is bereikt. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen of algemene regels.
Kortom: een strategische inzet van, en goede afstemming tussen, de vier gemeentelijke kerninstrumenten (omgevingsvisie, programma, omgevingsplan en omgevingsvergunning) zijn belangrijk. Daarom is het ontwikkelen van een goede visie op de strategische inzet van de kerninstrumenten onmisbaar. De gemeentelijke ambities vormen daarbij het vertrekpunt. Een duidelijke visie op de strategische inzet van de kerninstrumenten geeft rust en vertrouwen om daadwerkelijk richting te geven aan de gemeentelijke beleidscyclus.
We illustreren de werking van de beleidscyclus. Op basis van artikel 2.16 van de Omgevingswet heeft de gemeente de volgende taken op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketenbeheer:
doelmatige inzameling, transport en verwerking van afvloeiend hemelwater;
treffen van maatregelen in het openbaar gemeentelijke gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand, voor de op grond van deze wet aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies, zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken;
inzameling en transport van stedelijk afvalwater;
beheer van watersystemen en zuivering van stedelijk afvalwater.
De raad van een gemeente kan in haar omgevingsvisie aangeven hoe de hoofdlijnen van haar beleid er uitzien voor de haar toebedeelde watertaken. In het kader van duurzaamheid zou bijvoorbeeld klimaatadaptatie onderwerp kunnen zijn van de omgevingsvisie. Door klimaatverandering hebben we te maken met steeds hevigere regenbuien. Dat water moet worden opgevangen en ergens naar toe. Zonder het nemen van klimaatadaptieve maatregelen, veroorzaakt dit in de gemeente grote wateroverlast. In de omgevingsvisie geeft de gemeente haar strategische visie op dit onderwerp. Primair doel is het zorgen voor droge voeten door bij de inrichting van het stedelijk gebied ruimte te creëren om tijdelijk extremen op te vangen.
Het college werkt dit beleid in het gemeentelijke rioleringsprogramma uit door het opnemen van klimaatadaptieve maatregelen. Eén van de maatregelen is het creëren van meer waterbergingsmogelijkheden voor de (tijdelijke) opvang van hemelwater. Daarnaast is als maatregel benoemd, het tegengaan van verdere verharding van het stedelijk gebied. Een derde maatregel is het opzetten van een klimaatadaptatiefonds van waaruit het creëren van meer water en waterbergend groen en het uitbreiden van het hemelwaterafvoersysteem, in openbare ruimte worden bekostigd.
De maatregelen uit het programma worden door de gemeenteraad in het omgevingsplan vertaald, door aan bepaalde (omvangrijke) groenstructuren in het stedelijk gebied de functie 'waterberging' toe te delen, en daaraan regels te stellen die het gebruik voor waterberging mogelijk moeten maken. Dat betekent dat sommige activiteiten in deze groenstructuren (zoals parkeren), tijdens periode van hevige regenval in de regels van het omgevingsplan worden uitgesloten. Ook wordt de omgevingswaarde opgenomen, dat binnen het stedelijk gebied 40 procent van de openbare gronden de functie 'groen' of 'water' moet kennen, zodat afvloeiing van hemelwater mogelijk is. Bouwactiviteiten binnen de functie 'wonen' worden in het kader van vergunningverlening getoetst aan een beoordelingskader, dat in het omgevingsplan is opgenomen. Hierin is o.a. opgenomen dat het bebouwd oppervlak per bouwperceel niet meer mag bedragen dan 30 procent.
Voor andere stedelijke functies is in het omgevingsplan de open norm opgenomen, dat na realisatie van bouwactiviteiten voldoende afvloeiing van hemelwater mogelijk dient te blijven. Wat voldoende is, is in het gemeentelijk rioleringsprogramma uiteengezet middels een uitgebreide beslisboom, die fungeert als afwegingskader bij de vergunningverlening. Daarbij zijn mogelijkheden opgenomen om op eigen terrein maatregelen te nemen, maar ook een bijdrage in het klimaatadaptatiefonds is mogelijk.
Het college toetst initiatieven in het kader van vergunningverlening aan het omgevingsplan. Woningbouwactiviteiten dienen in dit kader te voldoen aan de 30 procent norm van bebouwd oppervlak per bouwperceel (beoordelingskader in omgevingsplan). Andere stedelijke functies worden via de open norm in het omgevingsplan getoetst aan de beleidsregels, zoals opgenomen in het gemeentelijk rioleringsprogramma voor het voorzien van voldoende afvloeiing van hemelwater.
Daarnaast realiseert de gemeente zelf met geld uit het klimaatadaptatiefonds een nieuwe waterberging in het centraal gelegen stadspark. De gemeente houdt vervolgens toezicht dat geen activiteiten in dit gebied plaatsvinden, die de werking van de waterberging nadelig beïnvloeden. Dit toezicht vindt plaats op basis van de algemene regels uit het omgevingsplan. Mogelijk is op basis daarvan handhaving noodzakelijk.
Jaarlijks wordt gemonitord of aan de omgevingswaarde uit het omgevingsplan wordt voldaan, dat binnen het stedelijk gebied 40 procent van de openbare gronden de functie groen of water moet kennen, zodat afvloeiing van hemelwater mogelijk is. Dan blijkt dat de omgevingswaarde niet kan worden gehaald als gevolg van meerdere inbreidingsplannen.
Het college is dientengevolge verplicht een programma op te stellen met maatregelen om de omgevingswaarde alsnog te bereiken. Het college gaat daarom over tot herziening van het gemeentelijk rioleringsplan. Zij heeft daarbij verschillende maatregelen tot haar beschikking. Te denken valt bijvoorbeeld aan: realisatie van meer groen of water (via het klimaatadaptatiefonds), naar beneden bijstellen van de omgevingswaarde van 40 procent (is immers vrijwillig!), aanpassen van de begrenzing van 'openbare gronden' of 'stedelijk gebied' als gevolg van de inbreidingsplannen (berekening of wordt voldaan aan de omgevingswaarde valt daardoor anders uit).
Op basis daarvan is het voor de raad wellicht noodzakelijk ook het omgevingsplan aan te passen. Immers, de genomen maatregelen dienen opnieuw te worden door vertaald in het omgevingsplan. En zo doorloopt de gemeente de beleidscyclus opnieuw.
