Van verschillende kanten is gewezen op de ruime mogelijkheden die de 'Bopa' (Buitenplanse omgevingsplanactiviteit) biedt; in het bijzonder het instrument van de opvolgende Bopa. Sommige juristen zien dit als een goede vervanger voor het Omgevingsplan. Maar is dat niet wat te snel geconcludeerd? In deze blog gaat Rudi Minkhorst hier dieper op in en behandelt hij niet alleen de mogelijkheden, maar óók onmogelijkheden van de (opvolgende) Bopa voor ontwikkelaars.
De Bopa is een vergunning waarmee er van het omgevingsplan afgeweken kan worden. Deze kan beschouwd worden als de opvolger van de 'kruimelafwijking' en de uitgebreide buitenplanse afwijking onder de Wabo. In artikel 12.27a Bkl is bepaald dat bij de toepassing van artikel 8.0a Bkl (kort gezegd: het algemene toetsingskader voor de Bopa) sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Uit de toelichting op dit artikel volgt dat hiermee beoogd is ervoor te zorgen dat oude vrijstellingen van het bestemmingsplan hun werking behouden bij aanvragen voor omgevingsvergunningen (bouwen omgevingsplanactiviteit), maar dat dit ook geldt voor eerder verleende Bopa’s. Aldus ontstaat de mogelijkheid om met verschillende opvolgende Bopa’s te werken.
In de eerste Bopa ('basis Bopa') kan bijvoorbeeld een vergunning gevraagd worden om, binnen bepaalde vlakken, gebouwen van bepaalde afmetingen voor een bepaalde functie toe te staan. In een volgende Bopa – als de plannen nader uitgewerkt zijn – kan dit dan verder worden uitgewerkt.
Enerzijds ja, anderzijds nee. Ja, omdat met een opvolgende Bopa óók wordt bereikt dat activiteiten planologisch worden toegestaan, net als met een omgevingsplan. Nee, omdat een Omgevingsplan is bedoeld voor een herhaalde toepassing en dat ligt bij de Bopa anders. Een Bopa ziet op een concrete activiteit. Die activiteit moet voldoende concreet worden aangevraagd. Daar zit absoluut een verschil met een omgevingsplan dat in algemene zin – en voor herhaalde toepassing – aangeeft op welke locatie wat is toegestaan en welke spelregels daarbij gelden. Op het moment dat bij de uitwerking van de bouwplannen blijkt dat deze toch niet geheel passen binnen de eerste verleende Bopa, zal voor het plan een nieuwe Bopa nodig zijn en kan niet voortgeborduurd worden op de eerste (basis) Bopa.
Een Bopa ziet als gezegd ook alleen op de activiteit die aangevraagd wordt op een bepaalde locatie. Daarmee wordt niet het omgevingsplan gewijzigd. Het is dus niet mogelijk om met een Bopa te regelen dat op een andere locatie de gebruiksmogelijkheden nu én in de toekomst beperkt worden om een bepaalde ontwikkeling mogelijk te maken. Als bijvoorbeeld, om woningen mogelijk te maken, de gebruiksmogelijkheden van een aangrenzend bedrijventerrein beperkt moeten worden, dan kan dat niet in de Bopa. Daarvoor is dan een wijziging van het omgevingsplan nodig, bijv. door middel van voorrangsregels.
Een ander punt van aandacht is dat voor een Bopa leges geheven mogen worden en de meeste gemeenten dat ook zullen doen. Voor de wijziging van een omgevingsplan mogen geen leges geheven worden, omdat een omgevingsplan niet in overwegende mate een individualiseerbaar belang dient.
De verlening van de Bopa is een bevoegdheid van het college van B&W, die in beginsel met de reguliere procedure wordt voorbereid. De wijziging van een omgevingsplan is een bevoegdheid van de Raad en wordt voorbereid met de uitgebreide procedure. Daarmee ontstaat al snel de gedachte dat de wijziging van een omgevingsplan veel langer zal duren. In de regel zal dit ook (wat) langer duren, echter:
voor omvangrijkere bouwplannen zal al snel een bindend adviesrecht van de Raad aan de orde zijn en wordt ook vaak vrijwillig gekozen voor de uitgebreide procedure, dan wel wordt deze op grond van artikel 16.65 lid 4 Ow doorlopen. Alsdan is het verschil in de voorbereidingstijd een stuk kleiner. Daar komt bij dat in het geval van een omgevingsplan direct beroep bij de RvS open staat. Bij de Bopa moet eerst de bezwaarprocedure doorlopen worden – als deze is voorbereid met de reguliere procedure – en vervolgens beroep bij de Rechtbank, waarna pas beroep bij de RvS openstaat. Gelet op de lange doorlooptijden van beroepsprocedures (dat wil zeggen: 2 jaar is geen uitzondering), kan dit betekenen dat een wijziging van het omgevingsplan aanzienlijk eerder onherroepelijk is dan een Bopa. Het gebruik van de coördinatieregeling (afdeling 3.5 Awb) kan voor een versnelling zorgen, zeker bij toepassing met het omgevingsplan. Als de Wet versterking regie volkshuisvesting in werking treedt – wat nog zeker enkele maanden zal duren – zou ook voor de Bopa direct beroep bij de RvS openstaan.
In sommige situaties biedt de (opvolgende) Bopa een goede manier om parallel aan de verdere uitwerking van het bouwplan de benodigde planologische toestemming te verkrijgen. In het geval de plannen echter nog erg onzeker zijn en mogelijk nog flink gewijzigd worden, dan wel bestemmingen van (andere) percelen aangepast moeten worden, kan niet met een Bopa worden volstaan. Indien bezwaren te verwachten zijn, kan een omgevingsplan bovendien veel sneller zijn.
