De Kaderrichtlijn Water (KRW) vereist dat alle EU-lidstaten uiterlijk in 2027 voldoen aan de in de richtlijn gestelde doelen. Voor zowel grondwater als oppervlaktewater is het primaire doel om achteruitgang van de toestand van het water te voorkomen en de watertoestand verbeteren. Activiteiten die plaatsvinden in of in de nabijheid van oppervlaktewater zullen met deze doelen te maken kunnen krijgen. In dit blogbericht wordt bezien hoe de doelstellingen uit de KRW voor oppervlaktewater door kunnen werken in de besluitvorming over een project. Deze bijdrage is deel III van een Stibbe-blogreeks over water.
Zoals in het vorige blogbericht uit deze reeks al is benoemd, is het overkoepelende juridische kader voor waterbeheer op Europees niveau neergelegd in de KRW. Het primaire doel van de KRW is de waterkwaliteit van oppervlakte- en grondwaterlichamen te verbeteren en om achteruitgang daarvan te voorkomen. Oppervlaktewaterlichamen moeten in beginsel uiterlijk 15 jaar na de datum van de inwerkingtreding van de richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater hebben, met uitzondering van kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen. Deze waterlichamen moeten binnen deze termijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater hebben.
Net als voor andere richtlijnen geldt dat bij de KRW het beoogde resultaat vaststaat, maar hoe een lidstaat daar aan voldoet in beginsel niet. De lidstaten mogen zelf bepalen hoe ze de richtlijn uitwerken. Om ervoor te zorgen dat de doelen van een richtlijn gehaald worden, moeten richtlijnen om worden gezet in nationale regelgeving. In Nederland is de Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water is op 22 juni 2005 in werking getreden. Met deze wet zijn de toenmalige Wet op de waterhuishouding – de voorganger van de Waterwet (Wtw) – en de Wet milieubeheer (Wm) aangevuld met bepalingen om aan de KRW te voldoen. Zo zijn in de Wtw de planverplichtingen uit de KRW opgenomen – o.a. de verplichting tot het opstellen van stroomgebiedbeheerplannen – en zijn de milieudoelstellingen in hoofdstuk 5 van de Wm geïmplementeerd.
Op grond van artikel 4 lid 1 onder a, onder i KRW dienen lidstaten bij de tenuitvoerlegging van een in stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma, maatregelen ten uitvoer leggen die nodig zijn om achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen. Daarnaast hebben lidstaten ingevolge artikel 4 lid 1, onder a, onder ii KRW de verplichting de oppervlaktewateren te beschermen, te verbeteren en te herstellen om een goede toestand van het oppervlaktewater te bereiken. Van een goede oppervlaktewatertoestand is blijkens de KRW sprake indien zowel de ecologische als de chemische toestand van het oppervlaktewaterlichaam ten minste als “goed” beoordeeld wordt. In bijlage V bij de KRW is per zogeheten kwaliteitselement bepaald wanneer sprake is van een zeer goede, een goede en een matige ecologische toestand. Het gaat daarbij om onder meer biologische kwaliteitselementen en fysisch-chemische kwaliteitselementen.
De eis om tot een goede toestand van oppervlaktewater te komen geldt voor natuurlijke oppervlaktewaterlichamen. Deze oppervlaktewaterlichamen dienen onderscheiden te worden van kunstmatige of sterk veranderde waterlichamen. Kunstmatige en sterk veranderende oppervlaktewaterlichamen zijn door menselijke activiteiten tot stand gekomen oppervlaktewaterlichamen en oppervlaktewaterlichamen die door menselijke activiteiten wezenlijk zijn veranderd van aard. Voor deze oppervlaktewaterlichamen geldt op grond van artikel 4 lid 1 onder a, onder iii KRW, een bescherm- en verbeterverplichting waarbij gekomen moet worden tot een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het water. Of daarvan sprake is, kan eveneens worden bepaald overeenkomstig bijlage V.
In Nederland zijn de eisen van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water overgenomen in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009) en de Regeling monitoring Kaderrichtlijn water. In artikel 4 Bkmw 2009 is bepaald dat een water(beheer)plan dat op grond van de Wtw wordt vastgesteld, ervoor dient te zorgen dat alle daarin opgenomen oppervlaktewaterlichamen op een bepaalde datum een goede toestand van het oppervlaktewater hebben. Op grond van de artikelen 5 en 6 Bkmw 2009 heeft een oppervlaktewaterlichaam een goede chemische toestand respectievelijk goede ecologische toestand, als in het monitoringsprogramma is vastgesteld dat is voldaan aan de relevante Europese milieukwaliteitsnormen die in bijlage 1 bij het Bkmw 2009 zijn opgenomen. Het goede ecologische potentieel dat dient te worden behaald voor kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen is vastgelegd in bijlage I van de stroomgebiedbeheerplannen. Uit deze plannen volgt ook of een oppervlaktewaterlichaam als kunstmatig of sterk veranderd dient te worden aangemerkt. Of het goed ecologisch potentieel is behaald, wordt ook vastgesteld aan de hand van het monitoringsprogramma.
Voor projecten die concrete handelingen inhouden bij of in een oppervlaktewater kan op grond van de Wtw een vergunningplicht gelden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij lozen op of ander gebruik van een oppervlaktewaterlichaam. Een aanvraag om een watervergunning wordt getoetst aan de doelen opgenomen in artikel 1 en 4 KRW. Deze toets vindt op twee manieren plaats: door toetsing aan artikel 6.21 Wtw en door rekening te houden met de vastgestelde water(beheer)plannen (zie art. 6.1a Waterbesluit).
Artikel 6.21 Wtw bepaalt primair dat een watervergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 Wtw:
a) de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste; in samenhang met
b) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen; en
c) vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
De doelstelling onder b) wordt in overeenstemming met de doelstellingen uit de KRW zodanig ingevuld dat projecten – uitzonderingen daargelaten – niet mogen worden toegestaan als ze het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens de richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengen of indien ze een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen. Uit het zogenoemde Wezer-arrest (ECLI:EU:C:2015:433) van het Europese Hof van Justitie volgt dat van een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam sprake is zodra de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V Krw een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element een ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam (zie voor de toepassing van het Wezer-arrest o.a. ECLI:NL:RVS:2022:3522).
De toestand van een oppervlaktewater wordt bepaald aan de hand van het monitoringsprogramma KRW. In dit monitoringsprogramma is overeenkomstig artikel 13 lid 1 aanhef en onder i Bkmw 2009 vastgelegd in welk toestandsklasse een waterlichaam zich bevindt, per stof en per kwaliteitselement. Deze toestandsklassen zijn terug te vinden in de KRW-factsheets die onderdeel uitmaken van de eerdergenoemde stroomgebiedbeheerplannen. Het bevoegd gezag toetst wat de invloed is van een aangevraagde activiteit op de toestand van het oppervlaktewaterlichaam. Een tijdelijke achteruitgang – tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben – mogen daarbij niet buiten beschouwing worden gelaten. Alleen indien duidelijk is dat de tijdelijke effecten een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterlichamen en niet kunnen leiden tot achteruitgang van deze toestand in de zin van artikel 4 KRW, hoeven de effecten niet te worden meegenomen. Anders dient voldaan te worden aan de voorwaarden van artikel 4 lid 7 KWR die betrekking hebben op een tijdelijke achteruitgang (zie ook ECLI:EU:C:2022:350).
De toets aan het water(beheer)plan ziet daarnaast op de maatregelen die in die plannen zijn opgenomen op grond van artikel 5.2b lid 4 Wm. Deze maatregelen zijn opgenomen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen die in verband met de uitvoering van de verplichtingen van de KRW zijn aangewezen, behoudens voor zover in het Bkmw 2009 is bepaald dat achteruitgang van een toestand is toegelaten. Als de aangevraagde activiteiten de maatregelen raken, kunnen de doelen uit de KRW in het geding zijn.
Onder de Omgevingswet (Ow) komen de doelstellingen uit de KRW aan de orde in het kader van de omgevingsvergunning voor bepaalde wateractiviteiten (vergunningplichtige beperkingengebiedactiviteiten, lozingsactiviteiten, stortingsactiviteiten op zee of wateronttrekkingsactiviteiten). De beoordelingsregels voor de vergunning voor deze activiteiten zijn neergelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De doelstellingen uit artikel 2.1 Wtw zijn daarbij één op één terug te vinden in artikel 8.84 lid 1 Bkl. In dat artikel is bepaald dat een omgevingsvergunning enkel verleend wordt als de activiteit verenigbaar is met de aldaar genoemde belangen. In lid 2 van artikel 8.84 Bkl is daarnaast opgenomen dat bij de beoordeling van de aanvraag rekening wordt gehouden met de waterbeheerprogramma’s, regionale waterprogramma’s, stroomgebiedsbeheerplannen, overstromingsrisicobeheerplannen en het nationale waterprogramma, die betrekking hebben op het betreffende krw-oppervlaktewaterlichaam (een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de KRW). Ook dit is in overeenstemming met het huidige recht.
Een verschil met de Wtw is dat het vereiste van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en goede chemische toestand van het oppervlaktewater onder de Ow expliciet opgenomen is in artikel 8.84 lid 3 Bkl. Het verlenen van de omgevingsvergunning mag er op grond van dat artikel – voor zover hier relevant – in ieder geval niet toe leiden dat a) niet wordt voldaan aan de omgevingswaarden, bedoeld in de artikelen 2.10 lid 1 Bkl en 2.11 lid 1 Bkl; b) een goed ecologisch potentieel als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 Bkl niet wordt bereikt; en c) een minder strenge doelstelling dan de gestelde omgevingswaarden en het goed ecologisch potentieel als bedoeld in artikel 2.17 lid 2 aanhef en onder d Bkl niet wordt bereikt. De omgevingswaarden uit artikel 2.10 lid 1 Bkl en 2.11 lid 1 Bkl zien daarbij op het vereiste van een goede chemische en ecologische toestand van het oppervlaktewaterlichaam. Van een goede chemische toestand is sprake als voldaan wordt aan de eisen opgenomen in bijlage III bij het Bkl. Van een goede ecologische toestand is daarnaast sprake als de relevante kwaliteitselementen voldoen aan de definitie van een goede ecologische toestand zoals opgenomen in bijlage V bij de KRW. Het goede ecologische potentieel waar kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen aan moeten voldoen, is onder de Ow neergelegd in een regionaal dan wel nationaal waterprogramma. De status van de toestand van de verschillende oppervlaktewaterlichamen wordt ook onder de Ow gemonitord door het monitoringsprogramma KRW (art. 11.28 Bkl).
Aangezien de KRW op 22 december 2000 van kracht is geworden, is het uitgangspunt van de KRW dat alle oppervlaktewaterlichamen binnen 15 jaar na de datum van de inwerkingtreding van de richtlijn een goede toestand dan wel goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater hebben, door Nederland niet gehaald. Deze termijn kon onder voorwaarden echter worden verlengd tot uiterlijk 22 december 2027. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Verdere verlenging is niet mogelijk, behalve wanneer de natuurlijke omstandigheden van dien aard zijn dat de doelstellingen van de KRW niet per 22 december 2027 kunnen worden bereikt (art. 4 lid 4 sub c KRW). In bepaalde gevallen is het daarnaast ook mogelijk om doelen te verlagen. Dit kan gedaan worden als een waterlichaam zodanig door menselijke activiteiten is aangetast (zoals bepaald overeenkomstig in art. 5 lid 1 KRW) of de natuurlijke gesteldheid van dien aard is dat het bereiken van de doelstellingen technisch niet haalbaar is of onevenredig kostbaar is. Aan een dergelijke bijstelling stelt art. 4 lid 5 KRW uitgebreide voorwaarden waar niet eenvoudig aan zal kunnen worden voldaan.
Voor projecten die een negatieve invloed kunnen hebben op oppervlaktewateren die op 22 december 2027 niet voldoen aan de vereiste toestand, zal het uitgangspunt zijn dat deze in principe niet zijn toegestaan. Daarmee komen immers de doelstellingen uit de KRW voor oppervlaktewaterlichamen in het geding. Het toch verkrijgen van een toestemming zal dan nogal wat voeten in aard kunnen hebben. Om te voorkomen dat de huidige stikstofproblematiek zich herhaalt voor waterkwaliteit zijn nadere stappen vereist – zoals ook al bleek uit het eerste blogbericht uit deze reeks. Wij zijn benieuwd welke stappen het kabinet zal nemen naar aanleiding van het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over de doelen uit de KRW.
