Eind vorig jaar heeft de Europese Raad in korte tijd Verordening (EU) 2022/2577 vastgesteld (de “Noodverordening”). Deze Noodverordening, die tot in ieder geval 30 juni 2024 van kracht is, beoogt de vergunningsprocedure voor verschillende soorten hernieuwbare energieprojecten te vereenvoudigen en te versnellen. Dit geldt in het bijzonder voor de installatie van zonnepanelen met een maximaal vermogen van 50 kW. Op grond van artikel 4 lid 3 van de Noodverordening wordt een vergunning voor een dergelijk project van rechtswege verleend, indien het bevoegd gezag niet binnen een maand na de aanvraag heeft “geantwoord”. In deze blog gaan wij in op de vraag wat deze bepaling betekent voor de Nederlandse energiepraktijk.
Op het eerste gezicht lijkt de impact van artikel 4 lid 3 van de Noodverordening mee te vallen. Voor het installeren van zonnepanelen op schuine of platte daken is immers geen omgevingsvergunning nodig voor het bouwen van een bouwwerk of voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, mits aan de voorwaarden wordt voldaan zoals genoemd in artikel 2 onderdeel 6 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (het “Bor”).
Deze regeling heeft echter geen betrekking op het verbod om zonder omgevingsvergunning een rijksmonument, provinciaal of gemeentelijk monument in enig opzicht te wijzigen (artikel 2.1 lid 1 sub f en artikel 2.2. lid 1 sub b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; de “Wabo”). Worden de zonnepanelen dus op het dak van een bouwwerk met monumentale status geinstalleerd, dan is wél een omgevingsvergunning vereist. De vergunningsvrije regeling van artikel 2 van Bijlage II van het Bor heeft eveneens geen betrekking op de installatie van zonnepanelen op een andere oppervlakte dan daken. Voor de realisatie van een zonneweide is dus wél een omgevingsvergunning vereist voor het bouwen van een bouwwerk en mogelijk ook voor het afwijken van het bestemmingsplan.
In enkele gemeenten kan voorts een uitzondering gelden op deze vergunningsplicht. Op grond van artikel 7j van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (het “BuChw”) kan de gemeenteraad (van de in dit artikel genoemde gemeenten) in het bestemmingsplan locaties aanwijzen waar gedurende een periode van dertig jaar na de inwerkingtreding geen omgevingsvergunning is vereist voor het installeren van zonnepanelen op de grond of op een op de grond staand bouwwerk dat niet hoger is dan vijf meter en niet is voorzien van een niet op de grond gelegen buitenruimte. Afgezien van de gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid, zal in de meeste gevallen echter blijven gelden dat voor de aanleg van zonneweides een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk vereist is.
Op de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de hiervoor genoemde activiteiten is in beginsel de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat betekent dat het bevoegd gezag binnen acht weken na de datum van de ontvangst van de aanvraag een besluit moet hebben genomen en dat deze beslistermijn eenmaal ten hoogste met zes weken kan worden verlengd. Indien binnen deze termijn geen besluit wordt genomen, dan geldt op grond van artikel 3.9 lid 3 van de Wabo dat de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege wordt verleend. Voor zover voor het project ook een omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken van het bestemmingsplan vereist is, dan is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (de “Awb”) van toepassing met een beslistermijn van in beginsel zes maanden die eenmaal met ten hoogste zes weken kan worden verlengd.
Gelet op het voorgaande brengt de Noodverordening een zekere versnelling aan in de vergunningsprocedure. Op grond van artikel 4 lid 1 van deze verordening mag de vergunningsprocedure voor de installatie van apparatuur voor zonne-energie namelijk maximaal drie maanden duren. Dat is dus iets sneller dan een verlengde reguliere procedure (van veertien weken) op grond van de Wabo. Artikel 4 lid 3 van de Noodverordening schrijft bovendien voor dat het bevoegd gezag in beginsel al binnen een maand moet hebben “geantwoord” op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de installatie van zonnepanelen met een maximumvermogen van 50 kW, bij gebreke waarvan de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege wordt verleend. Het is echter de vraag wat verstaan moet worden onder “geantwoord”. Betekent dit dat het bevoegd gezag al binnen een maand een besluit moet hebben genomen op de aanvraag?
N.B. op grond van artikel 4 lid 4 van de Noodverordening kunnen de lidstaten een lagere drempel dan 50 kW toepassen, mits deze drempel hoger blijft dan 10,8 kW. Lidstaten mogen deze drempel toepassen indien de drempel van 50 kW tot aanzienlijke administratieve lasten of beperkingen voor de exploitatie van het elektriciteitsnet leidt. In Nederland is vooralsnog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, maar wij kunnen ons voorstellen dat dit wel gewenst is, nu het elektriciteitsnet op veel locaties in Nederland overbelast is.
De Noodverordening bevat geen uitleg bij de term “geantwoord”, dat alleen in artikel 4 lid 3 van de Noodverordening voorkomt. Onzes inziens slaat deze term niet slechts op het nemen van een definitief “besluit” in die zin dat de aangevraagde omgevingsvergunning wordt verleend of geweigerd. Elders in de tekst van de Noodverordening wordt immers wél van een “(definitief) besluit” gesproken in de context van vergunningsprocedures voor andere hernieuwbare energieprojecten. Kennelijk heeft de Europese Raad er bij artikel 4 lid 3 dus van afgezien om deze strikte term te gebruiken en is in plaats daarvan gekozen voor de meer algemene term “geantwoord” die vatbaar is voor een ruimere uitleg. Het zou bovendien ongewenst zijn als binnen een maand al een definitief besluit moet zijn genomen, nu een zorgvuldige inventarisatie en afweging van de betrokken ruimtelijke of monumentale belangen nu eenmaal de nodige tijd in beslag neemt.
De term “geantwoord” kan volgens ons echter weer niet dusdanig ruim uitgelegd worden dat het bevoegd gezag kan volstaan met het versturen van een ontvangstbevestiging binnen een maand na de aanvraag. Nog daargelaten dat een dergelijke uitleg niet past bij de gedachte dat de vergunningsprocedure versneld moet worden, kan deze uitleg ook niet verenigd worden met artikel 4 lid 1 van de Noodverordening, op grond waarvan de vergunningsprocedure pas aanvangt vanaf het moment dat het bevoegd gezag de ontvangst van een volledige aanvraag heeft bevestigd.
Wel zou betoogd kunnen worden dat het bevoegd gezag kan volstaan met het nemen van een beslissing waarin de beslistermijn wordt verlengd, zoals een beslissing op grond van artikel 3.9 lid 2 van de Wabo waarmee de beslistermijn eenmalig met maximaal zes weken verlengd wordt. De tekst van de Noodverordening zelf sluit deze interpretatie in ieder geval niet uit, wat ook verdedigd wordt in de handreiking over de Noodverordening die is opgesteld door het IPO, de VNG, het Kenniscentrum Europa Decentraal en het NP RES. Toepassing van deze interpretatie impliceert evenwel dat de ‘normale’ beslistermijnen (inclusief de verlengingsmogelijkheid) uit de Wabo/Awb alsnog worden aangehouden, zij het dat de vergunningsprocedure op grond van de Noodverordening niet langer mag duren dan drie maanden zodat van enige versnelling altijd sprake blijft (een verlengde reguliere voorbereidingsprocedure duur namelijk maximaal 14 weken). Dat strookt op zichzelf nog steeds met het ‘versnellingsdoel’ van de Noodverordening voor vergunningsprocedures van hernieuwbare energieprojecten.
Alles overziend kan niet met zekerheid gezegd worden wat er precies van het bevoegd gezag verwacht wordt, wil voorkomen worden dat de omgevingsvergunning binnen vier weken na de aanvraag van rechtswege verleend moet worden voor de installatie van zonnepanelen. Enerzijds is het onvoldoende om binnen die vier weken enkel een ontvangstbevestiging van de aanvraag te sturen, anderzijds is het verdedigbaar dat niet al binnen een maand een definitief besluit moet zijn genomen op de aanvraag. Wellicht kan hierin een middenweg gevonden worden door binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag te beslissen dat de normale beslistermijn met slechts enkele weken verlengd wordt en niet met de maximale periode waarmee de beslistermijn verlengd kan worden (bij de reguliere procedure is die periode ten hoogste zes weken). Het bevoegd gezag moet immers in acht nemen dat vergunningsprocedure maximaal drie maanden mag duren conform de Noodverordening. Op die manier wordt in de praktijk alsnog sneller een besluit genomen en wordt tegelijkertijd in lijn met het doel van de Noodverordening gehandeld.
