Veel gemeenten staan op dit moment voor de vraag hoe zij de warmtetransitie concreet vorm gaan geven. Voor de uitwerking van de plannen zoals deze uit de transitievisies voortvloeien moet duidelijk worden hoe die transitie georganiseerd wordt, wie het initiatief neemt en welke rol de gemeente op zich neemt. Er zal worden ingezet op collectieve warmtevoorzieningen waarbij zoveel mogelijk bewoners kunnen worden aangesloten op een warmtevoorziening. Een belangrijke keuze is hoeveel een gemeente zelf gaat doen of wat zij uit handen geeft. Wil de gemeente (mede-)eigenaar worden van een warmtebedrijf? Of wil de gemeente de warmteproductie- en levering geheel overlaten aan marktpartijen? In dit artikel gaan wij in op de vraag wat het voorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening betekent voor de rollen die de gemeente kan oppakken.
De gemeenten hebben de opgave om niet alleen nieuwe wijken maar ook bestaande wijken van het aardgas af te krijgen en te zorgen voor een alternatieve warmtevoorziening. Om deze opgave te kunnen volbrengen kan de gemeente verschillende rollen aannemen. De gemeente kan een afwachtende rol aannemen, waarbij zij passief wacht tot zich een initiatiefnemer meldt die een warmtenet wil aanleggen.
De gemeente kan ook een passieve maar desondanks meer regulerende rol aannemen en een verordening voor de aanleg van warmtenetten vaststellen, zoals de gemeente Haarlem heeft gedaan. Er mag daar alleen een warmtenet worden aangelegd in een bepaalde wijk als de gemeente daarmee instemt en daarvoor een vergunning verleent. Aan de verlening van die vergunning kan zij eisen stellen en voorwaarden verbinden. De gemeente blijft dan nog steeds passief, maar biedt wel kaders waarbinnen een warmtebedrijf mogelijkheden wordt geboden om een warmtenet aan te leggen en te exploiteren.
De gemeente kan er verder voor kiezen om naast de regulerende rol ook een stimulerende rol op te pakken, waarbij zij subsidies aan gebouweigenaren of warmtebedrijven verleent om de aanleg en de exploitatie van een warmtenet te stimuleren. Het is mogelijk om voorwaarden te stellen aan de subsidieverlening en op die manier enigszins te sturen op de uitvoering. De gemeente kan voorts ervoor kiezen een warmteconcessie in de markt te zetten op grond van haar eigendomsrecht van de publieke ruimte. Als de gemeente dat doet dan neemt zij een meer regisserende rol op zich. In een concessieovereenkomst tussen de gemeente en het warmtebedrijf kunnen afspraken worden gemaakt over de uitvoering. Tenslotte kan de gemeente ook zelf een warmtenet aanleggen door deel te nemen in een (eigen) warmtebedrijf. Dan heeft de gemeente de volledige regie in handen, maar draagt ze ook het risico.
Aandachtspunten zijn de aanbestedingsregels en de mededingingsregels van de Wet Markt en Overheid die in acht moeten worden genomen. De gemeente mag onder bepaalde voorwaarden een concessieovereenkomst sluiten met haar eigen warmtebedrijf zonder dat zij behoeft aan te besteden. Voorafgaand aan het verwerven van aandelen of het verstrekken van een lening of subsidie moet worden beoordeeld of dit geen staatssteun oplevert en of er mededingingsregels (oneerlijke concurrentie) worden geschonden.
De huidige Warmtewet ziet vooral op bescherming van de afnemers en bevat voorschriften waar de warmteleverancier zich aan moet houden, waaronder de maximumtarieven die de leverancier in rekening mag brengen. Het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening (hierna: Warmtewet 2.0) regelt ook deze onderwerpen, maar bevat daarnaast een ingrijpend voorstel tot wijziging van de werkwijze van de gemeente. Met de Warmtewet 2.0 wordt een concessiemodel ingepast in de Warmtewet, waarbij de gemeente een warmtekavel aanwijst en het door de gemeente aangewezen warmtebedrijf in die kavel het alleenrecht verkrijgt om in die kavel een warmtenet aan te leggen en te exploiteren. De Warmtewet 2.0 is bedoeld om de transitie van gas naar warmte en de aanleg en exploitatie van collectieve warmtesystemen te stimuleren en te reguleren. Bestaande concessies die zijn afgegeven voor de inwerkingtreding van de Warmtewet 2.0, zullen op grond van het overgangsrecht gaan gelden als een aanwijzing voor een warmtebedrijf en een warmtekavel als bedoeld in de Warmtewet 2.0.
De aanwijzing van het warmtebedrijf vindt plaats op aanvraag van een warmtebedrijf en na het doorlopen van een transparante en non-discriminatoire aanwijzingsprocedure, als er meerdere aanvragen worden ingediend. Indien dat het geval is, rangschikt de gemeente de aanvraag op basis van de mate waarin i) het aannemelijker is dat de duurzaamheidsnormen worden bereikt, ii) de doelmatige en kostenefficiënte aanleg en exploitatie van het collectieve warmtesysteem beter wordt geborgd, iii) de leveringszekerheid beter wordt geborgd, iv) het warmtebedrijf de toekomstige verbruikers beter zal betrekken bij de aanleg, ontwikkeling en exploitatie en v) aannemelijker is dat het door het warmtebedrijf opgestelde globaal kavelplan technisch, financieel en organisatorisch uitgevoerd kan worden.
Opvallend is ook dat burgemeester en wethouders aan de gebouweigenaren in het gebied waarvoor een warmtekavel is aangewezen informatie toestuurt over de levering van de warmte, waarna de eigenaar een termijn krijgt om aan te geven of deze niet op het warmtenet aangesloten wil worden. De eigenaar moet dan toestemming krijgen om een gelijkwaardige maatregel te treffen. Als de eigenaar niet reageert, wordt hij geacht te hebben aangegeven warmte te willen afnemen.
De Warmtewet 2.0 is nog niet in werking getreden. Het wetsvoorstel is na de consultatie die in het voorjaar van 2020 heeft plaatsgevonden aangepast (zie de kamerbrief van minister Wiebes van 14 december 2020). Lokale overheden hebben daarop aangegeven dat zij meer willen kunnen sturen op een publieke uitvoeringspartner. Verschillende gemeenten hebben al een gemeentelijk warmtebedrijf opgericht en zij zouden de mogelijkheid willen hebben om dit warmtebedrijf aan te wijzen voor warmtekavels. In het wetsvoorstel is nu opgenomen dat aanwijzing plaatsvindt na een transparante en non-discriminatoire procedure. Dit komt voort uit het uitgangspunt dat verschillende typen warmtebedrijven op gelijke voet moeten kunnen deelnemen in een vrije markt, welk uitgangspunt volgt uit het mededingingsrecht. De staatssecretaris verwijst in haar kamerbrief van 5 juli 2021 naar het advies van de Landsadvocaat op dit punt, die uiteenzet dat een voorkeur voor een gemeentelijk warmtebedrijf niet goed te verenigen is met Europees recht. Wel kunnen gemeenten bij de selectie van een warmtebedrijf de verschillende rangschikkingscriteria gebruiken. Voor zover de voorkeur is ingegeven door de verwachting dat een overheidsbedrijf of een bepaald samenwerkingsverband beter zal presteren op het punt van duurzaamheid, kostenefficiëntie, leveringszekerheid en/of het overtuigen van beoogde toekomstige verbruikers van warmte, zouden die betere prestaties ook tot uiting moeten kunnen komen in de aanvragen van die samenwerkingsverbanden en bedrijven, c.q. in de beoordeling van die aanvragen.
De staatssecretaris van EZK heeft gezien het advies van de Landsadvocaat en de wensen van de lokale overheden besloten om het wetsvoorstel over te laten aan het nieuwe kabinet. We zijn erg benieuwd wat het nieuwe kabinet met het wetsvoorstel gaat doen. De wijziging roept ook vragen op. Waarom leveren burgemeester en wethouders informatie aan de gebouweigenaren over het warmtenet en niet de warmteleverancier? Moet het mogelijk zijn om een gebouweigenaar aan te sluiten op het warmtenet, alleen omdat deze niet reageert? Daar staat tegenover dat de Warmtewet 2.0 een duidelijk kader biedt waarmee gemeenten het exclusieve recht voor warmtelevering kunnen verlenen aan warmtebedrijven en de mogelijkheid om gebouweigenaren aan te sluiten, tenzij zij gebruik maken van de “opt-out”, is aantrekkelijk om de warmtetransitie te versnellen. Het is duidelijk dat er een belangrijke regisserende rol voor de gemeente is weggelegd in de warmtetransitie. Daarnaast worden gebouweigenaren stevig aangespoord om mee te doen; stil zitten als gebouweigenaar betekent meedoen, en aan de opt-out voor gebouweigenaren worden strenge eisen gesteld. In deze lijn past ook het wetsvoorstel Wet gemeentelijk instrumentarium dat in december 2021 ter consultatie is gelegd. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om het gebruik van gas in een omgevingsplan uit te sluiten, ook voor bestaande gebouwen.
