De vluchtelingencrisis is vast onderdeel van het nieuws. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) heeft een groot tekort aan opvanglocaties en het aanmeldcentrum in Ter Apel loopt steeds weer over. Er is een absolute crisissituatie ontstaan en daarom gaf de staatssecretaris recent de veiligheidsregio’s opdracht om per regio met spoed nieuwe locaties te zoeken voor de opvang van vluchtelingen.
De veiligheidsregio en gemeenten werken om deze reden momenteel hard aan het geschikt maken van locaties voor humane crisisnoodopvang. Over welke instrumenten beschikken gemeenten om een locatie juridisch planologisch gereed te maken voor deze opvang? En waar dient een gemeente rekening mee te houden in de vergunningen?
Voor het opvangen van vluchtelingen op een beoogde locatie is toetst de gemeente of de opvang van vluchtelingen in het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. Veelal komt de gemeente tot de conclusie dat de opvang in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Er moet dus van het bestemmingsplan worden afgeweken en dat kost over het algemeen veel tijd. Tijd die er in deze vluchtelingencrisis niet is; gemeenten moeten immers direct in de opvang voorzien. Hier biedt in eerste instantie de gedoogbeschikking uitkomst.
Een gemeente heeft de mogelijkheid een gedoogbeschikking te nemen. Daarin geeft zij aan een specifieke situatie te gedogen. Met het gedogen van deze situatie moet het algemeen belang worden gediend. Een gedoogbeschikking is geen besluit en kan om deze reden dus ook niet worden aangevochten bij de bestuursrechter. Volgens de wet kunnen gemeenten gedogen op basis van drie situaties:
overmacht;
overgang;
onevenredigheid.
Hoewel er zeker sprake is van een overmachtssituatie en handhaven onevenredig is, is de vluchtelingencrisis het beste te kenmerken als een overgangssituatie. Er wordt namelijk vooruitlopend op legalisatie, een bepaald bouwwerk of een bepaald gebruik gedoogd. Met de te verlenen omgevingsvergunning wordt de overtreding beëindigd. De nieuwe vergunning moet toezien op de feitelijke geconstateerde situatie. Tot het verlenen van de omgevingsvergunning wordt de situatie gedoogd door middel van de gedoogbeschikking.
Het gebruik van het pand is juridisch geregeld door middel van de genomen gedoogbeschikking. Echter, een gemeente dient nu een aanvraag omgevingsvergunning te doen om formeel af te kunnen wijken van het vigerend bestemmingsplan. Voor het afwijken van het vigerend bestemmingsplan dient (wanneer er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden zijn opgenomen) de uitgebreide procedure te worden gevolgd. Deze uitgebreide procedure duurt circa een half jaar; een te lange termijn in deze urgente situatie. Gelukkig zijn er uitzonderingen. Voor het realiseren van een tijdelijke vluchtelingenopvang kan gebruik gemaakt worden van de zogenaamde kruimelgevallenregeling. Deze stelt voorwaarden aan een aanvraag omgevingsvergunning, waaronder met een reguliere procedure van 8 tot maximaal 14 weken medewerking kan worden verleend.
De kruimelgevallenregeling is een andere naam voor de in Bijlage II, artikel 4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) opgenomen gevallen. Afhankelijk van de vorm en duur van de opvang kan voor het versneld verlenen van vergunningen gebruik worden gemaakt van drie verschillende leden, waarbij combineren van de leden ook een mogelijkheid is:
Lid 1. Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan;
Lid 9. Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein;
Lid 11. Ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Door middel van lid 1 kunnen bijbehorende bouwwerken of uitbreiding hiervan worden gerealiseerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan tijdelijke woonunits of andere noodzakelijke aanpassingen aan het gebouw. Via artikel 9 ofwel 11 kan het gebruik van het gebouw worden gewijzigd. Het verschil in toepassing van artikel 9 of 11 zit in de duur van het gebruik: voor permanent gebruik dient artikel 9 te worden gebruikt en bij gebruik tot een maximum van 10 jaar kan gebruik gemaakt worden van artikel 11.
Omdat de opvang van vluchtelingen in de regio een tijdelijke aangelegenheid betreft, wordt er gezocht naar oplossingen voor de korte termijn om de piek in de crisis op te kunnen vangen. Veel locaties lenen zich om deze reden voor een combinatie van lid 1 en lid 11.
Om lid 11 toe te kunnen passen dient in de ruimtelijke motivatie beargumenteerd te worden en aannemelijk te worden gemaakt dat de activiteit kan en zal worden beëindigd aan het einde van de termijn zonder onomkeerbare gevolgen.
Om af te wijken van het vigerend bestemmingsplan dient een ruimtelijke onderbouwing te worden opgesteld. Voor het toepassen van de kruimelgevallenregeling is dat niet vereist. Er moet wel een motivering aan het besluit ten grondslag liggen, waarin aangetoond wordt dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Daarvoor moet in sommige gevallen nader onderzoek uitgevoerd worden, zoals het onderbouwen van de externe veiligheid of de luchtkwaliteit, of zelfs een bodemonderzoek of flora- en fauna-onderzoek.
De wet maakt hiernaast onderscheid tussen een permanente vergunning of een tijdelijke vergunning met een maximale looptijd van 10 jaar. Voor een tijdelijke omgevingsvergunning is een toets op de wet geluidhinder niet van toepassing en kan gemakkelijker worden afgeweken van de richtafstanden voor bedrijfs- en milieuzonering.
Wanneer de ruimtelijke motivering en alle andere relevante onderdelen van de aanvraag omgevingsvergunning gereed zijn, kan de vergunningsprocedure gestart worden. Na het verlenen van de omgevingsvergunning is er sprake van legaal gebruik van de betreffende vluchtelingenopvang. Hiermee is het nut van de gedoogbeschikking komen te vervallen. Door het inzetten van de gemeentelijke gedoogbeschikking en het zicht op legalisatie aan te tonen door een aanvraag omgevingsvergunning (kruimel) aan te vragen, beschikken gemeenten over geschikte middelen om in deze crisissituatie op een adequate en doortastende manier in de directe huisvesting van vluchtelingen te voorzien.
