Op 1 januari 2024 verandert het omgevingsrecht. De Omgevingswet (Ow) treedt dan in werking. De bedoeling is dat ook de Wet kwaliteitsborging (Wkb) en het Besluit kwaliteitsborging (Bkb) dan (gefaseerd) in werking treden.
Zie wel de door de Eerste Kamer aangenomen motie van 11 juli 2023 waarin wordt verzocht om de inwerkingtreding van de Wkb op te schorten. En zie ook de beantwoording van de minister in de brief van 17 juli 2023 waarin hij concludeert dat het verstandig is om vast te houden aan de gelijktijdige inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb. De inwerkingtreding van de Wkb is dus nog niet 100% zeker. Dat geldt in onze beleving overigens ook voor de Omgevingswet.
Een belangrijke verandering is de ‘knip’ die de Omgevingswet aanbrengt tussen de technische en de ruimtelijke bouwactiviteit. In dit tweeluik gaan we in op de nieuwe regels voor (omgevingsvergunningen voor) bouwactiviteiten.
In deze eerste blog geven we een kort overzicht van de huidige regels, beschrijven we de nieuwe regels en staan we stil bij de knip tussen de bouwtechnische en de ruimtelijke bouwactiviteit. In de tweede blog van het tweeluik lees je over de nieuwe regels voor de technische bouwactiviteit.
Juridisch kader: de Wabo
Op dit moment is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat project geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. En er is een omgevingsvergunning nodig voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Deze vergunningplichten staan in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen geldt een limitatief-imperatief toetsingskader. Daarmee wordt bedoeld dat de omgevingsvergunning alleen geweigerd kan worden als één of meer van de weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo van toepassing zijn. En als één of meer van die gronden van toepassing zijn, dan moet de omgevingsvergunning ook geweigerd worden.
Kort gezegd toetst het college van burgemeester en wethouders (hierna: ‘het college’) bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit aan:
a. het Bouwbesluit 2012;
b. de Bouwverordening;
c. het bestemmingsplan;
d. de redelijke eisen van welstand.
Onder het huidige recht zijn dus zowel de technische eisen uit het Bouwbesluit 2012 als de ruimtelijke toetsingscriteria uit het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
Is een voorgenomen bouwactiviteit in strijd met het bestemmingsplan? Dan moet het bevoegd gezag de aanvraag om de omgevingsvergunning om te bouwen ook aanmerken als een aanvraag om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik. Dit volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. Deze bepaling noemen we ook wel de ‘conversiebepaling’.
In de Wabo staat dat het bouwen van een bouwwerk omgevingsvergunningplichtig is. Dat is het uitgangspunt. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) staan de uitzonderingen op de regel dat het bouwen van bouwwerken vergunningplichtig is.
‘Knip’ tussen technische en ruimtelijke bouwactiviteiten
De omgevingsvergunningplicht staat straks in hoofdstuk 5 van de Ow. In artikel 5.1, tweede lid en onder a, van de Ow staat dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. De vergunningplichtige (en ook vergunningvrije) bouwactiviteiten zijn aangewezen in het Besluit bouwwerken leefomgeving.
In artikel 5.18 van de Ow staat dat bij AMvB regels worden gesteld, kort gezegd, over het beoordelingskader van vergunningplichtige activiteiten. In artikel 5.30 van de Ow staat dat de beoordelingsregels voor de bouwactiviteit worden gesteld met het oog op: a) het waarborgen van de veiligheid, b) het beschermen van de gezondheid en c) duurzaamheid en bruikbaarheid. De betreffende beoordelingsregels vind je in artikel 8.3b van het Besluit kwaliteit leefomgeving en dit artikel verwijst naar (vooral) het Besluit bouwwerken leefomgeving.
Wat opvalt is dat de beoordelingsregels, anders dan nu, betrekking hebben op bouwtechnische eisen en niet op het (toekomstige) omgevingsplan en evenmin op de redelijke eisen van welstand. De omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit wordt onder de Omgevingswet dus niet getoetst aan het omgevingsplan en/of de redelijke eisen van welstand. (Let wel: er kunnen maatwerkregels in het omgevingsplan worden gesteld waaraan de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit getoetst moet worden, zie artikel 8.3b, eerste lid, van het Bkl.)
Als de gemeenteraad wil dat het bouwen van een bouwwerk ook preventief wordt getoetst aan het omgevingsplan (en aan welstand), dan kan hij dat regelen door in het omgevingsplan een vergunningplicht voor het bouwen van een bouwwerk vast te leggen. (Een leestip voor als je meer verdieping over de omgevingsplanactiviteit wil; je vindt de blog hier.) Dat is echter geen omgevingsvergunningplicht voor de bouwactiviteit zoals hiervoor beschreven, maar een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Deze vergunningplicht is geregeld in artikel 5.1, eerste lid en onder a, van de Ow en wordt getoetst aan het omgevingsplan zelf (zie daarvoor de artikelen 5.18 en 5.21 van de Omgevingswet in samenhang gelezen met artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving).
Op grond van artikel 5.1 van de Ow zijn voor het bouwen van een bouwwerk dus mogelijk (en naar onze verwachting geregeld) twee omgevingsvergunningen nodig:
een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Ow). Deze vergunningplicht geldt niet als dit in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is bepaald.
een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid onder a van de Ow). Deze vergunningplicht geldt alleen als dat in het Bbl is bepaald.
Hier komt de ‘knip’ tussen bouwtechnische en ruimtelijke bouwactiviteit tot uitdrukking.
De ‘knip’ komt ook tot uitdrukking in het feit dat de hiervoor besproken ‘conversiebepaling’ niet terugkeert onder de Omgevingswet. Er bestaat straks geen verplichte samenhang meer tussen de ruimtelijke en technische bouwactiviteit. De aanvrager kan ervoor kiezen de omgevingsvergunning voor de ruimtelijke en technische bouwactiviteit los van elkaar of tegelijkertijd aan te vragen. De omgevingsvergunningen kunnen afzonderlijk van elkaar in werking treden (zie Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 71 en Kamerstukken II 2018/19, 34986, nr. 7, p. 12). Worden de omgevingsvergunningen tegelijkertijd aangevraagd en wordt één van de twee vergunningen geweigerd? Dan moet volgens artikel 5.33a, eerste lid, van de Ow de andere vergunning in beginsel toch worden verleend.
Gemeenteraden moeten na de inwerkingtreding van de Omgevingswet dus zelf bepalen of een bouwactiviteit wordt getoetst aan de regels in het omgevingsplan. Omdat gemeenteraden bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet naar alle waarschijnlijkheid nog geen afweging hebben kunnen maken over de bouwactiviteiten die zij vergunningplichtig willen maken, heeft de wetgever voorzien in overgangsrecht. Dat overgangsrecht zal landen in de bruidsschat (zie over de bruidsschat en het omgevingsplan van rechtswege uitgebreid deze blog). Gemeenten krijgen vervolgens gedurende een overgangsperiode (die duurt tot eind 2031) de tijd om het omgevingsplan aan te passen. Hoe één en ander voor de bouwactiviteit is geregeld, leggen wij hierna uit.
Artikel 22.26 van de bruidsschat (dat straks onderdeel uitmaakt van elk omgevingsplan) bepaalt dat voor een bouwactiviteit een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. Straks is de bouwactiviteit dus automatisch omgevingsplanactiviteitvergunningplichtig. De beoordelingsregels staan in artikel 22.29 van de bruidsschat. De (ruimtelijke) bouwactiviteit wordt getoetst aan de regels in het omgevingsplan over bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken en de redelijke eisen van welstand. Met deze set aan bruidsschatregels is een voortzetting beoogd van de ruimtelijke bouwvergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, inclusief het bijbehorend ruimtelijk toetsingskader.
