Sinds januari werken we met de Omgevingswet. Gemeentes zijn druk bezig het omgevingsplan vorm te geven en regels uit te denken. Logischerwijs komen we de nodige hobbels tegen. De Omgevingswet integreert alle regels over de fysieke leefomgeving. De beoogde vrijheid en flexibiliteit hebben echter tot gevolg dat in het omgevingsplan verschillende soorten regels op elkaar moeten worden afgestemd. Hoe daarmee om te gaan?
Laten we eerst teruggaan naar de basis. Bij een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling zijn vaak verschillende (gemeentelijke) regels en toestemmingen van toepassing. Vrijwel altijd zijn er regels over gebruik van een locatie en de bouw van bouwwerken.
Voor de komst van de Omgevingswet hadden deze regels hun eigen wettelijke basis. De bouw- en gebruiksmogelijkheden stonden in het bestemmingsplan; op grond van de Wabo gold er een vergunningplicht. De Wabo bevatte een coördinatieregeling. Een bouwaanvraag die niet in overeenstemming was met het bestemmingsplan werd op grond van de wet al meteen aangemerkt als een aanvraag om afwijking van bestemmingsplan. Op die manier kon er toch sprake blijven van één besluitvormingstraject.
Nog ingewikkelder werd het als naast een bouwvergunning ook een milieuvergunning nodig was, bijvoorbeeld voor de bouw van een bedrijfshal. Heel lang geleden, de ouderen onder u weten het misschien nog, kon de bouwvergunning pas worden verleend, nadat de milieuvergunning was verleend. De ratio hierachter was te voorkomen dat de bedrijfshal gebouwd werd, zonder dat de bedrijfsactiviteit erin uitgevoerd mocht worden. Een buitengewoon zinnige regeling.
De Omgevingswet kent zo’n coördinatieregeling niet. Curieus natuurlijk, omdat de Omgevingswet nu juist beoogd al die verschillende wetten en regels over de fysieke leefomgeving te integreren in een wettelijk kader. Het is nu anders geregeld. De wet introduceert een nieuw systeem van verschillende activiteiten en gaat daarbij uit van de keuzevrijheid van de aanvrager. In zoverre is er dus blijkbaar geen behoefte meer aan coördinatie.
In het omgevingsplan wordt door het gemeentebestuur alle gemeentelijke regelgeving voor de fysieke leefomgeving vastgelegd, dus ook de vergunningstelsels voor het gebruik van locaties en de bouw van bouwwerken. Volgens de Omgevingswet zijn dit omgevingsplanactiviteiten: een activiteit die in het omgevingsplan als vergunningplichtig is aangewezen. Het systeem werkt zo dat in het omgevingsplan aan die omgevingsplanactiviteit beoordelingsregels worden gekoppeld. Dit zijn criteria aan de hand waarvan een aanvraag voor zo’n activiteit door het gemeentebestuur wordt beoordeeld. Als de aanvraag voldoet aan de beoordelingsregels, is de betreffende activiteit in overeenstemming met het omgevingsplan. En dan moet daarvoor een omgevingsvergunning worden verleend. Het kan bij een omgevingsplan dus nog steeds voorkomen dat voor één project meerdere vergunningen nodig zijn.
In de praktijk blijkt het lastig bouw en gebruik te verenigen. Als beide vergunningsaanvragen voor het bouwen en gebruiken van een bouwwerk tegelijkertijd door de initiatiefnemer worden aangevraagd – en beide aanvragen voldoen aan de beoordelingsregels – is er geen probleem. Als er echter geen sprake is van een gelijktijdige aanvraag, en een aanvrager is daartoe volgens de Omgevingswet niet verplicht, kan dat anders liggen. Wellicht kiest de initiatiefnemer ervoor eerst een vergunningsaanvraag voor de omgevingsplanactiviteit bouwen in te dienen. Bijvoorbeeld omdat hij denkt dat dit afdoende is, of het gebruik van dit bouwwerk nog niet concreet heeft ingevuld. . Dan zou het kunnen gebeuren dat de bouwvergunning voor een bedrijfshal wordt verleend, maar de vergunning om met schadelijke stoffen te werken niet. Bijvoorbeeld omdat de gemeente dit niet wenselijk acht voor de gekozen locatie. Dit kan ook spelen bij bedrijvigheid waarbij sprake is van geluid boven de vastgestelde geluidsnormen, of initiatieven die maatschappelijk gevoelig liggen, zoals een daklozenopvang of asielzoekerscentrum.
Hoe hiermee om te gaan in het omgevingsplan? Duidelijk moet worden gemaakt hoe de verschillende vergunningsregelingen zich tot elkaar verhouden. We verkennen verschillende mogelijkheden.
Bij het beoordelingskader bouwactiviteit niet (meer) toetsen aan het beoogde gebruik van het bouwwerk. Dit kan leiden tot vergunningen voor de bouw van bouwwerken die nooit in gebruik worden genomen, omdat dit gebruik is met de regels van het omgevingsplan.
In het omgevingsplan een koppeling maken tussen de omgevingsplanactiviteiten bouw en gebruik. Dit kan op twee manieren. Als eerste: initiatiefnemer moet eerst de vergunning voor gebruik regelen voordat de bouwvergunning kan worden aangevraagd. Als tweede: een samenloop van twee vergunningsregelingen, zodat de initiatiefnemer nooit een aparte vergunningsaanvraag bouw kan indienen, en de twee aanvragen als geheel worden behandeld. Dit doet echter mogelijk afbreuk aan de – volgens de Omgevingswet voorgeschreven – keuzevrijheid van de initiatiefnemer.
Geen vergunningsregels voor gebruiksactiviteiten in het omgevingsplan opnemen die een relatie kunnen hebben met bouwen. Dit doet wel af aan de beoogde (en gewenste?) flexibiliteit van het omgevingsplan. De omgevingsplanactiviteit is als nieuw instrument juist bedoeld om afwegingsruimte in het omgevingsplan op te nemen. Zonder omgevingsplanactiviteiten in een omgevingsplan zal bij nieuwe initiatieven of ontwikkelingen sneller een wijziging van dit omgevingsplan moeten worden doorgevoerd of een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan moeten worden verleend om die projecten mogelijk te maken. Dit zijn zwaardere procedures die meer werk opleveren of tijd kosten.
In het omgevingsplan geen vergunningsregeling opnemen voor de bouw van bouwwerken (omgekeerde van 3). Volgens het omgevingsplan is de bouw van elk bouwwerk dan vergunningvrij. Dit doet echter afbreuk aan sturing op welstand.
Een redelijke uitleg van de Omgevingswet leidt ertoe dat daadwerkelijke uitvoering van bouwactiviteiten pas kan plaatshebben als alle voor de inpassing noodzakelijke afwegingen zijn gemaakt. Optie 2 sluit daar het beste bij aan. Optie 3 is een mogelijkheid als het gemeentebestuur kiest voor een omgevingsplan dat zich vooral richt op het bestaande gebruik zonder ruimte voor nieuwe initiatieven en ontwikkelingen.
Kern van het verhaal is dat er een keuze moet worden gemaakt in het omgevingsplan over hoe om te gaan met de combinatie van bouw en gebruik. Dit was in de wet geregeld; de Omgevingswet laat dit los. Dat betekent echter wel dat het gemeentebestuur duidelijke keuzes moeten maken over de aanpak en dat is best een lastige keuze. Alles vrij laten brengt risico’s met zich mee, zoals het gebruik van verleende vergunningen als pressiemiddel, onnodige vergunningen en verwarring bij de initiatiefnemer. Een poging deze problemen te voorkomen door in het omgevingsplan geen omgevingsplanactiviteiten op te nemen betekent een verlies aan kwaliteit of flexibiliteit.
Helaas maakt de Omgevingswet zelf niet duidelijk hoe deze afstemming in het omgevingsplan mag of moet worden georganiseerd. Er liggen dus veel kansen en mogelijkheden, maar een oplossing zonder nadelen of risico’s lijkt er vooralsnog niet te zijn.
