Op 1 januari 2025 is het zo ver, de Omgevingswet (Ow) blaast zijn eerste kaars uit. De eerste verjaardag van de Ow is een mooie aanleiding om terug te blikken op het afgelopen jaar. We hebben al veel geschreven over de veranderingen die de Ow teweeg bracht. Wat nog niet aan de orde is geweest zijn de praktijkervaringen, vooral in de rechtspraak. In dit artikel neemt onze sectie Omgevingsrecht u mee in enkele interessante uitspraken.
Per 1 januari 2024 heeft het bestemmingsplan plaats heeft gemaakt voor het omgevingsplan. Behalve dat deze twee instrumenten verschillen van naam zijn er ook grote inhoudelijke verschillen, schreven wij al in een eerder blog Het nieuwe omgevingsplan, enkele opvallende veranderingen. Zo heeft elke gemeente per 1 januari 2024 één omgevingsplan waarin beginsel alle gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving staan.
De eerste uitspraak van de Raad van State over (wijziging van) een omgevingsplan laat nog even op zich wachten. Eind 2023 zijn er namelijk massaal omgevingsvergunningen aangevraagd en ontwerpbestemmingsplannen ter inzage gelegd, zodat deze nog onder oud recht konden worden afgehandeld. Deze grote instroom wordt nog door de rechtspraak verwerkt.
De Raad van State heeft op 29 november 2024 het eerste beroep tegen een omgevingsplan behandeld. De uitspraak wordt begin volgende jaar verwacht. Wij zullen te zijner tijd een blog aan deze uitspraak wijden. Wel is er al aardig wat rechtspraak over de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Wij gaan hieronder op deze rechtspraak in.
Tot en met 31 december 2023 moest een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning strijdig gebruik voldoen aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening. Onder de goede ruimtelijke ordening vielen vele aspecten, zoals geluid, licht en schaduw, trillingen, parkeren, verkeer, externe veiligheid, natuur, etc.
Met de komst van de Ow is de toetsing aan de goede ruimtelijke ordening verdwenen. In plaats daarvan moeten omgevingsplannen[1] en BOPA’s[2] getoetst worden aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Tussen ETFAL en de goede ruimtelijke ordening bestaat veel overlap. Uit de tot nu gedane rechtspraak blijkt namelijk dat onder de ETFAL aspecten vallen die we herkennen uit de goede ruimtelijke ordening, zoals geur, geluid, luchtkwaliteit, landschap, verkeersbewegingen en dergelijke[3].
ETFAL is echter breder dan de goede ruimtelijke ordening. Het omgevingsplan is namelijk gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en niet alleen op een goede ruimtelijke ordening.
Dit betekent dat bij de toetsing van een omgevingsplan of BOPA aan ETFAL niet alleen gekeken moet worden naar ruimtelijke aspecten, maar naar alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Dit is ook te zien in rechtspraak van de rechtbanken Gelderland en Rotterdam, waaruit blijkt dat ook sociale veiligheid onder ETFAL valt.
Kortgeleden heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant een interessante uitspraak gedaan over de toetsing van een BOPA aan ETFAL. Een BOPA moet getoetst worden aan onder andere de instructieregels uit hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de ETFAL. Als de aanvraag in strijd is met het Bkl, dan moet de aanvraag worden geweigerd en wordt niet toegekomen aan de ETFAL-toets.
De voorzieningenrechter oordeelt namelijk dat in het Bkl is bepaald dat een BOPA geweigerd moet worden als niet aan de instructieregels van hoofdstuk 5 wordt voldaan[4]. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) was dit anders. Artikel 2.12 lid 1 Wabo bepaalde namelijk dat een omgevingsvergunning strijdig gebruik slechts kon worden verleend als de activiteit niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening. Het bevoegd gezag heeft weliswaar beoordelingsruimte bij de beoordeling of de BOPA in overeenstemming is met ETFAL, maar komt pas aan die toets toe als de BOPA aan de instructieregels van hoofdstuk 5 Bkl voldoet. Het is belangrijk dit in de gaten te houden.
Als men voor 1 januari 2024 van het bestemmingsplan wilde afwijken, moest bij het college van burgemeester en wethouders (college) een omgevingsvergunning strijdig gebruik worden aangevraagd. Tot 1 januari 2024 was bij de buitenplanse afwijking een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad (raad) vereist. Als de raad geen vvgb verstrekte, mocht het college de omgevingsvergunning niet verlenen.
Met komst van de Ow is ook dit veranderd. De raad moet bij de aanvraag van een BOPA in de door de raad aangewezen gevallen advies uitbrengen aan het college[5]. Bij een negatief advies van de raad kan de BOPA niet worden verleend. Dit is heet het “bindend advies”.
Het bindend advies was aan de orde in een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant. In deze zaak is tijdens de bezwaarfase een voorlopige voorziening gevraagd. Door verzoekers werd gesteld dat ten onrechte geen advies was gevraagd aan de raad, terwijl sprake was van een geval dat door de raad voor advies was aangewezen. De voorzieningenrechter oordeelde weliswaar dat het advies ontbrak, maar dat dit gebrek kon worden hersteld. Er moest namelijk nog een besluit op bezwaar worden genomen. In de bezwaarfase vindt een volledige heroverweging plaats, wat ook geldt voor de beoordeling van de aanvraag. Een opvallende uitspraak dus.
In een eerder blog van ons kon u lezen dat de omgevingsvergunning voor bouwen onder de Ow is opgeknipt in twee delen, een ruimtelijk en technisch deel. Hoe deze scheiding in de praktijk kan uitpakken, blijkt uit een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam.
De zaak betrof de verbouwing van een pand (wijziging kozijnen) dat als beschermd stadsgezicht was aangewezen. Het college had de omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten, omdat geen sprake zou zijn van een vergunningplicht.
De voorzieningenrechter oordeelt weliswaar dat geen sprake was van een vergunningplicht voor het technisch deel, maar wel voor het ruimtelijk deel (omgevingsplanactiviteit). Reden hiervoor was dat sprake was van een beschermd stadsgezicht. De knip betekent dus dat dubbel gecontroleerd moet worden of sprake is van geen, één of twee vergunningplichten.
Ook in de toetsing van de omgevingsvergunning is de scheiding tussen het ruimtelijk en technisch deel door de knip duidelijk te zien. De voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland oordeelde kortgeleden over een BOPA. Met de Ow is volgens de voorzieningenrechter een knip gemaakt tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit. De technische bouwactiviteit heeft betrekking op wat onder de Wabo de “bouwbesluit-toets” werd genoemd. Bij de omgevingsplanactiviteit wordt het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan de ruimtelijke regels van het omgevingsplan getoetst. De aanvraag betrof een BOPA, zodat deze moest worden getoetst aan ETFAL[6] en niet aan de technische bouweisen.
Ook wat participatie betreft is er met de komst van de Ow veel veranderd. Tot 1 januari 2024 bepaalde het Besluit ruimtelijke ordening dat in de toelichting van een (ontwerp)bestemmingsplan moest worden beschreven hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding werden betrokken. Deze bepaling gold ook omgevingsvergunningen waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing was, zoals de omgevingsvergunning strijdig gebruik. Volgens vaste rechtspraak wilde het ontbreken van maatschappelijk draagvlak niet zeggen dat het project niet in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening[7].
Per 1 januari 2024 is participatie aan de orde bij onder andere het omgevingsplan en de omgevingsvergunningen. Zo moet in de kennisgeving van het voornemen een omgevingsplan vast te stellen, vermeld worden hoe burgers, bedrijven en andere derden bij de voorbereiding zijn betrokken. Op dit moment is nog geen rechtspraak bekend over participatie bij omgevingsplannen.
Wel is er rechtspraak over participatie bij de BOPA. Bij omgevingsvergunningen, waaronder de BOPA, is participatie namelijk een aanvraagvereiste. De aanvrager moet in de aanvraag aangeven of, en zo ja, hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat de uitkomsten daarvan zijn. Het uitgangspunt onder de Ow is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen, zoals de BOPA, vrijwillig is. Daarom kan het achterwege laten van participatie in beginsel niet tot weigering van de aanvraag leiden. Echter, de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. In de Ow is niet bepaald wanneer precies sprake is van voldoende participatie. Over dit laatste zijn dit jaar enkele interessante uitspraken gedaan.
Uit twee uitspraken van de rechtbanken Amsterdam en Gelderland blijkt dat als participatie verplicht is, deze ook “enige betekenis” moet hebben. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact daarvan op de omgeving, wat in redelijkheid aan participatie moet worden gedaan. Het is daarbij in eerste instantie aan de gemeente te beoordelen of de verrichte participatie voldoende is. Het gemeentelijke participatiebeleid is bij die beoordeling van belang.
Verder oordeelde de rechtbank Noord-Holland dat participatie niet bedoeld is om consensus of unanieme steun van burgers of andere derden te krijgen, maar om hen in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en daarin een stem te geven. Participatie gaat niet zo ver dat hun inbreng van beslissende betekenis is. Burgerparticipatie is geen resultaatsverplichting op een voor alle partijen aanvaardbare beslissing. Het is afwachten hoe de participatie verder door de rechtspraak wordt ingevuld.
Tot slot de techniek voor planvorming. Tot 1 januari 2024 werden bestemmingsplannen en overige omgevingsdocumenten digitaal vormgegeven middels IMRO (Informatiemodel Ruimtelijke Ordening) en op ruimtelijkeplannen.nl gepubliceerd.
Omgevingsdocumenten worden per 1 januari gepubliceerd via de “Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen” (LVBB). Om omgevingsdocumenten te publiceren zijn de “Standaard voor officiële publicaties” en de “Toepassingsprofielen omgevingsdocumenten” ontwikkeld, oftewel STOP/TPOD.
Veel overheden beschikken echter nog niet over de STOP/TPOD-techniek. Om vertragingen te voorkomen heeft de wetgever een tijdelijke oplossing bedacht. Dit is de “Tijdelijke alternatieve maatregel”, oftewel TAM- IMRO. De TAM-IMRO standaard maakt het mogelijk het omgevingsplan te wijzigen op basis van de oude IMRO-techniek. Het TAM-IMRO plan maakt vervolgens als hoofdstuk deel uit van het nieuwe deel van het omgevingsplan. De TAM is kortgeleden verlengd en kan tot en met 31 december 2025 worden ingezet. Het ontwerpomgevingsplan moet dan wel voor 1 januari 2026 ter inzage zijn gelegd. Ontwerpen van TAM-IMRO omgevingsplannen die uiterlijk 31 december 2025 ter inzage zijn gelegd, mogen na 1 januari 2026 worden afgemaakt met TAM-IMRO.
Er zitten vooralsnog wat haken en ogen aan het gebruik van de TAM-IMRO standaard. Plannen die op basis van de TAM-IMRO standaard tot stand zijn gekomen, moeten namelijk uiterlijk vóór 2032 geïntegreerd worden in het omgevingsplan. Hiervoor moet het TAM-IMRO plan alsnog omgezet worden naar de STOP/TPOD standaard.
Het omzetten van het TAM-IMRO plan naar een STOP/TPOD plan heeft op dit moment tot gevolg dat het plan opnieuw appellabel wordt. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft onlangs de intentie uitgesproken om in wet- en regelgeving vast te leggen dat regels in het STOP/TPOD omgevingsplan, die inhoudelijk gelijk zijn aan het TAM-IMRO plan, niet opnieuw appellabel worden bij het omzetten. Zodra hier meer over bekend is, zullen we hier een blog aan wijden.
Ondanks dat de Ow binnen enkele weken zijn eerste verjaardag viert, is veel nog onduidelijk. Wij hopen met dit artikel een tipje van de sluier te hebben opgelicht.
[1] Artikel 4.2 lid 1 Ow
[2] Artikel 8.0a lid 2 Bkl
[3] O.a. rechtbank Gelderland 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL: 2024:1822, rechtbank Noord-Holland 5 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3117, rechtbank Gelderland 8 mei 2024, ECLI:NL:2024:2827
[5] artikel 16.15a onder b onder 1 Ow
[6] Maar wel aan enkele andere toetsingscriteria, waaronder instructieregels voor het omgevingsplan uit hoofdstuk 5 Bkl, provinciale instructieregels voor het omgevingsplan, instructies van Rijk en provincie, voorbeschermingsregels in het omgevingsplan en regels voor maatwerkregels.
[7] Zie o.a. website Raad van State
