Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 in zicht is het tijd om de belangrijkste wijzigingen voor de milieueffectrapportage (mer) bij projecten onder jouw aandacht te brengen. Hoe ziet het systeem van de project-mer(-beoordeling) er onder de Omgevingswet uit? En wat verandert er? Heino Witbreuk en Eveline Thoonen zetten de belangrijkste wijzigingen op een rijtje.
De mer-regelgeving is te vinden in afdeling 16.4 van de Omgevingswet (Ow) en in hoofdstuk 11 en bijlage V bij het Omgevingsbesluit (Ob). Net als onder de Wet milieubeheer (Wm) en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), wordt onder de Ow gewerkt met een gesloten lijstenstelsel voor de project-mer(-beoordeling). Dit betekent dat de projecten, gevallen en (op enkele uitzonderingen na) besluiten die project-mer-(beoordelings)plichtig zijn, in de lijst zijn opgenomen.
Voor de plan-mer is dat anders. Het lijstenstelsel uit het Besluit mer is voor de plan-mer vervangen door een open systeem. Verder brengen de Ow en het Ob mee dat in veel situaties in eerste instantie kan worden volstaan met een plan-mer-beoordeling, waar onder het oude recht altijd een plan-mer was vereist. De wijzigingen onder de Ow voor de plan-mer(-beoordeling) bespreken wij in een volgend blog.
Op grond van artikel 16.43 van de Ow en artikel 11.6 van het Ob is de lijst met project-mer-plichtige en project-mer-beoordelingsplichtige projecten opgenomen in bijlage V van het Ob. Deze lijst is anders opgebouwd dan in het Besluit milieueffectrapportage. In bijlage V is een tabel opgenomen met vier kolommen:
In kolom 1 staan de projecten opgesomd;
In kolom 2 zijn de gevallen genoemd waarin een project-mer verplicht is;
In kolom 3 staan de gevallen genoemd waarin de project-mer-beoordelingsplicht geldt;
Kolom 4 bevat tot slot de besluiten die betrekking hebben op de projecten waarvoor de project-mer-(beoordelings)plicht geldt.
Onderstaand een uitsnede van een deel van de lijst uit bijlage V van het Ob:
Uitsnede bijlage V van het Omgevingsbesluit
Dit voorbeeld laat zien dat voor oprichting, wijziging of uitbreiding van installaties voor intensieve veehouderij (kolom 3) een project-mer-beoordelingsplicht geldt die gekoppeld is aan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.
Wanneer de oprichting, wijziging of uitbreiding evenwel ziet op meer dan 85.000 plaatsen voor mesthoenders (of ander geval genoemd in kolom 2) is de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit direct project-mer-plichtig.
Bijlage V bevat (in totaal circa 100) projecten in de categorieën:
A. Landbouw, bosbouw en aquacultuur
B. Winning van delfstoffen en oppervlaktedelfstoffen
C. Energie-industrie
D. Metaalindustrie
E. Minerale industrie
F. Chemische industrie en raffinage
G. Voedingsmiddelenindustrie
H. Overige industrie
I. Opslag
J. Infrastructuur en ruimte
K. Waterbeheer
L. Afval- en afvalwaterbeheer
M. Toerisme, sport en recreatie
De projecten opgesomd in bijlage V van het Ob zijn vrijwel allemaal te herleiden tot de projecten opgenomen in bijlage I en II van de mer-richtlijn. Dat is ook de reden waarom kolom 1 van bijlage V nauwelijks afwijkt van de activiteiten uit kolom 1 bij het Besluit mer.
Kolom 2: mer-plicht of niet?
In kolom 2 van bijlage V is aangegeven of er voor het betreffende project een directe project-mer-plicht kan bestaan en, zo ja, in welke gevallen dat is. Bij de meeste gevallen gelden drempelwaarden, zoals bij installaties voor bepaalde intensieve veehouderij (zie bovenstaand voorbeeld). Soms is aangegeven dat iedere oprichting van een bepaalde in kolom 1 vermelde installatie project-mer-plichtig is.
Bij veel categorieën projecten wordt in kolom 2 vermeld ‘Niet van toepassing’. Dat betekent dat voor die projecten geen directe project-mer-plicht geldt. In hoofdzaak betreffen dit projecten die (alleen) genoemd zijn in bijlage II bij de mer-richtlijn, zoals het ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. Voor die projecten volstaat in eerste instantie een project-mer-beoordeling.
Kolom 3: oprichting, wijziging of uitbreiding?
In kolom 3 van bijlage V van het Ob wordt veelal gesproken over de oprichting/aanleg, wijziging en/of uitbreiding. Zonder dat daar verder nog een drempelwaarde aan is toegevoegd. Dat is een verschil met het Besluit mer.
In onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer waren voor de project-mer-beoordelingsplichtige activiteiten vrijwel altijd drempelwaarden (of andere onderscheidende criteria) opgenomen. Onder het Besluit mer ging het echter om een afbakening tussen de formele project-mer-beoordeling en de vormvrije mer-beoordeling. Voor zover de drempelwaarde niet werd overschreden, moest er immers een vormvrije project-mer-beoordeling worden gemaakt. De drempelwaarden waren al indicatief.
In de Ow en het Ob is er sprake van één (uniforme) project-mer-beoordelingsprocedure (zie ook hierna). Het stellen van een drempelwaarde voor het onderscheid tussen de formele en vormvrije project-mer-beoordeling is dan ook niet meer nodig (zie ook Stb. 2018, 290, p. 377).
Kolom 4: mer-(beoordelings)plichtige besluiten
Kolom 4 van bijlage V van het Ob bevat de mer-(beoordelings)plichtige besluiten (zie artikel 11.6 lid 3 sub c van het Ob). Het type besluit dat in kolom 4 is aangewezen is afhankelijk van het soort project. Als voor een project een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nodig is, dan is vaak dat besluit aangewezen (zoals voor de intensieve veehouderijen).
Wanneer een dergelijke vergunning niet is vereist, of als de locatiekeuze van groot belang is voor de milieugevolgen, is vaak het omgevingsplan aangewezen. Denk aan bijvoorbeeld ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ (J11) of ‘industrieterrein’ (J10).
Voor enkele projecten zijn in kolom 4 specifieke besluiten aangewezen, zoals de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit of voor een ontgrondingsactiviteit. Bij diverse projecten worden ook meerdere besluiten genoemd. In dat geval lijkt de project-mer-(beoordelings-)plicht te gelden voor het besluit dat als eerste wordt genomen. Daarna is de project-mer-plicht in beginsel uitgewerkt.
Uitdagingen en onduidelijkheden bij ‘gemengde’ omgevingsplannen en kolom 4
Wanneer het omgevingsplan is opgenomen in kolom 4, is nog het volgende relevant. Wanneer voor het project een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is, wordt die omgevingsvergunning het project-mer-beoordelingsplichtige besluit in plaats van het omgevingsplan (dat volgt expliciet uit artikel 11.8 lid 3 van het Ob). Het omgevingsplan is dan wel kaderstellend en daarmee plan-mer-(beoordelings)plichtig.
Wij voorzien dat artikel 11.8 lid 3 van het Ob in de praktijk tot onduidelijkheden gaat leiden bij zogenaamde ‘gemengde’ omgevingsplannen. Denk bijvoorbeeld aan een omgevingsplan voor een stedelijk ontwikkelingsproject, waarbij een deel van de geplande woningen en/of infrastructuur direct te realiseren is, terwijl het andere deel van hetzelfde project pas kan starten na verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.
Voor dergelijke ‘gemengde’ (bestemmings)plannen heeft de Afdeling geoordeeld dat een project-mer(-beoordeling) vereist is als het plan als eerste voorziet (in een deel van) het betreffende project. Zie voor het eerst ABRS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641 (Bangert en Oosterpolder), maar ook daaropvolgende rechtspraak. Ook gelet op het ‘vergunning ’begrip uit de mer-richtlijn is er veel voor te zeggen om bij ‘gemengde plannen’ de project-mer-(beoordelings)plicht te koppelen aan het omgevingsplan. Maar dat verhoudt zich niet goed met de redactie van 11.8 lid 3 Ob. Het is dan ook afwachten of de Afdeling de Bangert- en Oosterpolder-lijn doortrekt voor de toepassing van artikel 11.8 lid 3 van het Ob bij ‘gemengde’ omgevingsplannen.
Specifiek aangewezen mer-(beoordelings-)plichtige besluiten naast kolom 4
Behalve de in kolom 4 van bijlage V aangewezen besluiten bepaalt artikel 11.6 lid 3 sub a, b en d van het Ob dat voor alle categorieën projecten ook enkele andere besluiten als mer-(beoordelings-)plichtig besluit hebben te gelden. Hieronder vallen in beginsel de projectbesluiten (als bedoeld in artikel 5.44 van de Ow), de regels in een omgevingsplan die zijn gericht op gemeentelijke projecten van publiek belang als bedoeld in art. 5.55 van de Ow en de besluiten uit artikel 11.8 van het Ob. Onder die laatste categorie valt dus ook de hiervoor besproken situatie waarin in plaats van het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit het project-mer-beoordelingsplichtige besluit is.
Doordat in artikel 11.8 lid 3 van het Ob meer in algemene zin wordt verwezen naar een omgevingsplanactiviteit, kan deze in beginsel ook zijn gekoppeld aan de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’. Dat is nieuw. Onder het oude (huidige) recht kan omgevingsvergunning bouwen nooit mer-(beoordelings)plichtig zijn.
Het viel misschien al op; anders dan onder de Wm gaat het bij de project-mer onder de Ow niet om ‘activiteiten’ maar om ‘projecten’. Een project is in onderdeel A van de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow gedefinieerd als:
“a. het bouwen van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken,
b. andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief activiteiten voor de winning van delfstoffen.”.
Er is hiermee aangesloten bij de definitie van ‘project’ in de Ow en niet bij de definitie uit de richtlijn 2011/92/EU over de mer (mer-richtlijn). De wetgever beoogt echter geen verschil in reikwijdte tussen het begrip ‘project’ in de Ow en de mer-richtlijn (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 345).
Nieuw onder de Ow is de wettelijke verankering van de mogelijkheid om een bestaand mer te gebruiken. In artikel 16.48 van de Ow is bepaald dat degene die het mer zou moeten maken, gebruik kan maken van een ander mer. Daarbij is echter wel van belang dat de bestaande mer voldoet aan de gestelde eisen en het project in dat mer is beschreven.
Dit leidt niet tot verschillen in de praktijk. Uit de rechtspraak en in de praktijk blijkt al dat onder bepaalde voorwaarden gebruik mag worden gemaakt van een bestaand mer.
Op grond van artikel 16.52 van de Ow worden bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld aan de inhoud van de mer. Deze eisen zijn in artikel 11.16 tot en met 11.18 van het Ob opgenomen. Het gaat dan onder meer om een beschrijving van 1) het project, 2) de redelijke alternatieven voor het project en de specifieke kenmerken ervan, en een motivering voor de gekozen optie in het licht van de milieueffecten, en 3) de mogelijk aanzienlijke milieueffecten van het project.
De eisen aan de mer zijn in voornoemde artikelen in het Ob gedetailleerder beschreven dan in de Wm. Inhoudelijke wijzigingen voorzien wij echter niet.
De procedure voor de project-mer is geregeld in artikel 16.46 en volgende van de Ow en artikel 11.12 en volgende van het Ob. Onder de Ow is geen sprake meer van de uitgebreide en beperkte project-mer-procedure, maar van één procedure. Anders dan onder de Wm, kan de Commissie voor de milieueffectrapportage adviseren (artikel 16.47 van de Ow). Verder kan het bevoegd gezag alleen op verzoek van de initiatiefnemer advies geven over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie voor de mer (artikel 16.46 van de Ow).
Bij de voorbereiding en besluitvorming over het besluit waarvoor de mer moet worden opgesteld, moet de project-mer worden betrokken (artikel 11.19 lid 1 van het Ob). Het bevoegd gezag moet rekening houden met de milieugevolgen die het project voor het milieu heeft. Gelet daarop kan het bevoegd gezag ook besluiten dat het project niet wordt uitgevoerd (artikel 16.53 lid 1 en lid 2 van de Ow). Dit betekent ook dat er – net als onder de Wm – alleen kan worden opgekomen tegen het besluit waarvoor de mer moet worden opgesteld.
Uit een project-mer-beoordeling moet duidelijk worden of een project aanzienlijke milieueffecten heeft. Daarbij moeten de relevante criteria uit bijlage III van de mer-richtlijn worden betrokken en – indien beschikbaar – de resultaten van eerder uitgevoerde controles of beoordeling van milieueffecten (artikel 16.43 van de Ow).
De hoofdcriteria uit de mer-richtlijn zijn:
kenmerken van de projecten;
plaats van de projecten; en
kenmerken van het potentiële effect.
Deze hoofdcriteria zijn in de mer-richtlijn verder uitgewerkt.
Bij eerder uitgevoerde controles/beoordelingen kan worden gedacht aan een passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming/artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn.
Onder de Ow wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen de formele en informele mer-beoordeling. Ook is alleen bij de project-mer-beoordeling (dus niet bij de mer-plicht) nog een mededeling nodig van het voornemen van de initiatiefnemer aan het bevoegd gezag (artikel 16.45 van de Ow). Het gaat dan om de aanmeldnotitie.
Het bevoegd gezag moet binnen zes weken na ontvangst van de aanmeldnotitie beoordelen of sprake is van aanzienlijke milieueffecten en een mer nodig is. Is geen mer nodig, dan kan – wanneer de aanmeldnotitie tegelijk met een aanvraag is ingediend – de aanvraag worden behandeld.
Als wel een mer nodig is en de aanmeldnotitie tegelijk met een aanvraag is ingediend, dan wordt de aanvraag afgewezen (artikel 16.49 lid 4 van de Ow). In dat geval moet opnieuw een aanvraag met mer worden ingediend om een vergunning te kunnen krijgen.
Er komt verder geen apart besluit (met publicatie) meer met het resultaat van de beoordeling. Het resultaat van de beoordeling wordt opgenomen in het ontwerp van het besluit (bij toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) of het besluit (artikel 11.11 lid 2 van het Ob).
