In een eerder blog van 12 maart 2024, is uitgebreid ingegaan op de figuur van de binnen- en buitenplanse omgevingsplanactiviteit (de (b)opa) en de verschillen en overeenkomsten met het oude regime onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) om af te wijken van de regels uit het bestemmingsplan, dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) per 1 januari 2024 van rechtswege is opgegaan in c.q. vervangen is door het omgevingsplan. In dit blog gaan Michael de Groot (advocaat volkshuisvestingsrecht & bouw en vastgoed) en Martine Zeegers (advocaat bestuursrecht en omgevingsrecht) in op de mogelijke routes – en de procedurele aspecten die in dat verband van belang zijn – om op snelle en efficiënte wijze te komen tot een omgevingsvergunning. Daarbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheid om afspraken te maken om het proces te versnellen of efficiënter te laten verlopen.
De Ow kent grofweg 3 routes voor vergunningverlening:
de binnenplanse omgevingsplanactiviteit (opa);
de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa);
een wijziging van het omgevingsplan gecombineerd met een opa (al dan niet gecoördineerd)
Om te bepalen wat in een specifiek geval de beste (en snelste) route is voor vergunningverlening, zijn verschillende aspecten van belang. Op een aantal van die aspecten wordt hieronder ingegaan. Daarbij wordt uitgegaan van de situatie dat een beoogd project niet (geheel) past binnen de regels uit het omgevingsplan, zodat ofwel een afwijking (bopa) benodigd is, ofwel een wijziging van het omgevingsplan, gecombineerd met een opa. De situatie dat een project geheel past binnen de regels uit het omgevingsplan, zodat geen afwijking of wijziging omgevingsplan vereist is, wordt buiten beschouwing gelaten.
Relevant is het onderscheid tussen een bruikbare omgevingsvergunning enerzijds en een onherroepelijke omgevingsvergunning anderzijds. Waar een onherroepelijke omgevingsvergunning in rechte vast staat, is dat bij een bruikbare omgevingsvergunning namelijk (nog) niet het geval. Op het moment dat een omgevingsvergunning is verleend (en daartegen geen schorsingsverzoek wordt ingediend dat door de voorzieningenrechter wordt toegewezen) is sprake van een geldige bouwtitel en kan in principe worden gestart met de bouwactiviteiten die met de omgevingsvergunning zijn vergund. Sprake is dan van een bruikbare omgevingsvergunning en daarmee van een geldige bouwtitel, maar nog niet van een onherroepelijke omgevingsvergunning. Dat betekent dat het bouwen – zo lang de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is – voor rekening en risico van de vergunninghouder komt. Kort gezegd betekent dat, dat als de omgevingsvergunning geen stand houdt, de bouwwerkzaamheden wellicht ongedaan moeten worden gemaakt. Om te bepalen hoe groot een dergelijk risico is, is onder meer van belang of en zo ja, in hoeverre weerstand uit de omgeving wordt verwacht. Omdat vaak grote (financiële)belangen met een ontwikkeling zijn gemoeid en door initiatiefnemers om die reden graag eerst zekerheid wordt verkregen, wordt in veel gevallen gewacht met bouwen totdat tegen een verleende omgevingsvergunning geen rechtsmiddelen meer openstaan en de omgevingsvergunning daarmee in rechte vaststaat. Of, er wordt gewacht totdat er een bruikbare vergunning is. Dat wordt vaak in samenwerkingsovereenkomsten tussen bijvoorbeeld ontwikkelaars en/of woningcorporaties en gemeenten, of andere bij de bouw betrokken partijen afgesproken. Als de rechter met een voorlopige voorziening heeft bepaald dat de bouw kan doorgaan, wordt dat als een voldoende indicatie gezien dat veilig gebouwd kan worden. Overigens, ook dan blijft er een bepaald risico, omdat de bodemrechter er anders over kan denken.
Er zijn ook andere gevallen denkbaar waarin een initiatiefnemer het risico om te starten met bouwen – voordat sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning – wel aandurft. Het is dan opportuun de procedure te doorlopen die het snelste tot die bruikbare omgevingsvergunning leidt. Het ligt dan voor de hand te kiezen voor een bopa, waarvoor geldt dat (behoudens uitzonderingen) de reguliere (korte) voorbereidingsprocedure (van in beginsel: 8 + 6 weken) wordt doorlopen.
In de gevallen waarin meer zekerheid gewenst is en waarbij de voorkeur dus uitgaat naar het zo snel mogelijk verkrijgen van een onherroepelijke omgevingsvergunning – wat in veel gevallen de voorkeur geniet – dan kan het, afhankelijk van het type project, opportuun zijn de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (uov) van toepassing te (laten) verklaren. Daarbij kan worden gedacht aan de meer omvangrijke projecten, waarvoor zowel aan de zijde van de initiatiefnemer als het bevoegd gezag, meer tijd is benodigd en/of waarbij weerstand uit de omgeving wordt verwacht.
Bij toepassing van de uov duurt het weliswaar langer totdat er een besluit ligt (in beginsel 6 maanden + 6 weken), maar daar staat tegenover dat – vanwege de ontwerpbesluit-/zienswijzefase die aan de definitieve besluitvorming voorafgaat en de bezwaarfase die daarmee wordt overgeslagen – tegen die definitieve besluitvorming direct beroep openstaat bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (Raad van State). Dat betekent dat eerder zekerheid kan worden verkregen omtrent de verleende omgevingsvergunning. Bovendien kan het zinvol zijn in de zienswijzefase eventuele bezwaren vanuit de omgeving op te halen, zodat met die bezwaren in de definitieve besluitvorming rekening kan worden gehouden c.q. hierop kan worden geanticipeerd. Dat vergroot de kans dat de omgevingsvergunning bij de rechter stand houdt.
Een derde mogelijkheid is de wijziging van het omgevingsplan gecombineerd met een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. De wijziging van het omgevingsplan wordt voorbereid met de uov en is (uitzonderingen daargelaten) een bevoegdheid van de gemeenteraad. Vervolgens kan (na vaststelling en inwerkingtreding van het gewijzigde omgevingsplan), tot verlening van de opa worden overgegaan. Deze wordt (behoudens uitzonderingen) voorbereid met de reguliere procedure.
De wijziging omgevingsplan in combinatie met de opa leent zich met name voor de gevallen waarin het omgevingsplan het toetsingskader vormt voor een meer omvangrijk project, dat bijvoorbeeld gefaseerd wordt uitgevoerd. In een dergelijk geval kan het opportuun zijn het omgevingsplan aan te passen, zodat de op grond daarvan te verlenen omgevingsvergunning(en) passend is/zijn binnen de regels uit het omgevingsplan en daarvan dus niet hoeft te worden afgeweken. Een voordeel is dat vanwege het limitatief-imperatieve stelsel, de omgevingsvergunning in beginsel niet kan worden geweigerd.
De wijziging van het omgevingsplan, gecombineerd met de opa is niet veel anders dan – onder het oude recht – de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan op grond waarvan vervolgens een omgevingsvergunning kan worden verleend.
De hiervoor beschreven wijziging van een omgevingsplan en verlening van een opa kunnen ook gecoördineerd plaatsvinden. Bij deze optie worden de wijziging van het omgevingsplan en de opa tegelijkertijd aangevraagd, voorbereid en bekendgemaakt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de nieuwe afdeling 3.5 van de Awb. De opa wordt daarbij getoetst aan de ‘nieuwe’ regels van het gewijzigde omgevingsplan. Het voordeel van coördinatie is dat tegen beide besluiten rechtstreeks beroep open staat bij de Raad van State (en dus geen hoger beroep). Als gekozen wordt voor wijziging van het omgevingsplan in combinatie met een opa, leidt coördinatie dus het snelste tot een bruikbare én onherroepelijke omgevingsvergunning.
In de praktijk blijkt dat, welke procedure ook wordt gekozen, de snelheid waarmee een omgevingsvergunning wordt afgegeven en uiteindelijk onherroepelijk wordt, van veel meer factoren afhangt dan alleen de wettelijke termijnen. Uiteraard is de voorbereiding van een project belangrijk. Winst kan worden behaald als tevoren tussen aanvrager en gemeente wordt afgestemd. Het lijkt een open deur, maar in de praktijk blijkt dat die mogelijkheid niet altijd wordt aangegrepen. Bij wat omvangrijkere bouwprojecten kan het handig zijn voorafgaand aan het indienen van een vergunningaanvraag afspraken met de gemeente te maken. Het risico kan dan worden verkleind dat de aanvraag niet compleet is, of dat achteraf blijkt dat bepaalde aspecten (denk aan geluid of uitstoot) ten onrechte niet (voldoende) zijn meegenomen. Ook kan tevoren in overleg worden bekeken of – zoals hiervoor aangegeven – wellicht ‘korter niet sneller’ is en de keuze voor de uov meer voor de hand ligt. Daarbij kan ook het participatieproces worden benut om de eventuele bezwaren in een zo vroeg mogelijk stadium in beeld te krijgen, zodat hierop kan worden geanticipeerd en deze bezwaren in sommige gevallen op voorhand al kunnen worden weggenomen. Afspraken kunnen ook handig zijn om in goed overleg het proces van besluitvorming efficiënter te laten verlopen. Regelmatig worden afdelingen van gemeenten volgordelijk in het besluitvormingsproces betrokken. Soms lukt het in overleg tot een snellere aanpak te komen waarbij al bij de aanvrager bekende knelpunten vroeg in het proces samen met de gemeente worden bekeken. Partijen kiezen dan voor een intentie- en/of samenwerkingsovereenkomst. Of een raamovereenkomst. De afspraken kunnen ook over de wijze van kostenverhaal gaan. De (samenwerkings)overeenkomst is dan tegelijk een anterieure overeenkomst.
In onze praktijk zien wij dat het combineren van de juiste inzet voor de bestuursrechtelijke aspecten van de vergunningverlening met civielrechtelijke aspecten tot versnelling leiden.
De Ow biedt drie routes voor vergunningverlening: de opa, bopa, en een wijziging van het omgevingsplan gecombineerd met een opa. Welke route moet of kan worden bewandeld hangt af van de specifieke situatie, zoals de mate waarin het project binnen de bestaande regels past en de verwachte weerstand vanuit de omgeving. Om snel tot een bruikbare omgevingsvergunning te komen is de bopa, waarop in beginsel de reguliere procedure (8 + 6 weken) van toepassing is, aanbevolen, terwijl voor de meer complexe projecten, waarbij ook (meer) zekerheid gewenst is omtrent de onherroepelijkheid van de te verkrijgen omgevingsvergunning, de uov (6 maanden + 6 weken) meer voor de hand ligt. Ook kan worden gekozen voor een combinatie van een wijziging van het omgevingsplan met een opa. Deze variant leent zich vooral voor de meer omvangrijke projecten en met name de projecten die gefaseerd worden uitgevoerd, waarbij geldt dat coördinatie van die besluitvorming, de snelste route is naar een onherroepelijke vergunning.
Over deze aspecten, en over het verloop van de vergunningverlening, kunnen ook afspraken worden gemaakt, om tot versnelling te komen, richting een onherroepelijke omgevingsvergunning. Zo kan efficiëntie en snelheid onder de Omgevingswet nog beter worden bereikt.
