Op 1 januari 2024 verandert het omgevingsrecht. De Omgevingswet (Ow) treedt dan in werking. De bedoeling is dat ook de Wet kwaliteitsborging (Wkb) en het Besluit kwaliteitsborging (Bkb) dan (gefaseerd) in werking treden.
Zie wel de door de Eerste Kamer aangenomen motie van 11 juli 2023 waarin wordt verzocht om de inwerkingtreding van de Wkb op te schorten. En zie ook de beantwoording van de minister in de brief van 17 juli 2023 waarin hij concludeert dat het verstandig is om vast te houden aan de gelijktijdige inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb. De inwerkingtreding van de Wkb is dus nog niet 100% zeker. Dat geldt in onze beleving overigens ook voor de Omgevingswet.
Een belangrijke verandering is de ‘knip’ die de Omgevingswet aanbrengt tussen de technische en de ruimtelijke bouwactiviteit. In dit tweeluik gaan we in op de nieuwe regels voor (omgevingsvergunningen voor) bouwactiviteiten.
In de eerste blog gaven we een kort overzicht van de huidige regels, beschreven we de nieuwe regels en stonden we stil bij de knip tussen de bouwtechnische en de ruimtelijke bouwactiviteit. In deze tweede blog van het tweeluik lees je over de nieuwe regels voor de technische bouwactiviteit.
In onze eerste blog hebben wij uitgelegd dat er na inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsvergunning nodig is voor het verrichten van een bouwactiviteit, voor zover dat in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is bepaald (artikel 5.1, tweede lid, onder a van de Ow). Wat wordt verstaan onder een bouwactiviteit? Een bouwactiviteit is volgens de Omgevingswet ‘een activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk’ (onderdeel A van de bijlage bij de Ow).
Onder ‘bouwen’ wordt verstaan: ‘plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten’ en onder ‘bouwwerk’ wordt verstaan: ‘constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan del uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart’ (onderdeel A van de bijlage bij de Ow).
In het kader van de Omgevingswet verdelen we bouwactiviteiten in drie categorieën:
Vergunningplichtig: de activiteiten die staan in de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl).
Vergunningvrij: de activiteiten die staan in artikel 2.27 van het Bbl.
Meldplichtig: de bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging gevolgklasse 1 vallen.
Deze drie categorieën bouwactiviteiten lichten we verderop in de blog toe.
Net als onder het huidige recht moeten alle bouwactiviteiten – dus ook de vergunningvrije en meldplichtige gevallen – voldoen aan de regels voor technische bouwkwaliteit in het Bbl. Het gaat dan om de algemene rijksregels over het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en de duurzaamheid en bruikbaarheid die op grond van de artikelen 4.3 en 4.21 van de Ow in het Bbl zijn opgenomen.
Zoals gezegd, is het verrichten van een technische bouwactiviteit alleen vergunningplichtig als die activiteit is aangewezen in de artikelen 2.25 (bouwwerken met dak) en artikel 2.26 (bouwwerken zonder dak) van de Bbl.
Artikel 2.25 van de Bbl regelt de vergunningplichtige bouwwerken met dak. De omgevingsvergunningplicht geldt als dat bouwwerk a) niet op de grond staat; b) hoger is dan 5 m; c) bij meer dan een bouwlaag, is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger; d) is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; of e) als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw ontstaat. Alle bouwwerken met dak die niet onder sub a t/m e vallen, kunnen zonder bouwtechnische omgevingsvergunning worden gebouwd. De nota van toelichting bij het Bbl (Stb. 2022, 145) noemt als voorbeelden van bouwwerken met een dak die zonder vergunning gebouwd kunnen worden: een aanbouw bij een bestaande woning, het plaatsen van een schuur bij een boerderij, een overdekte fietsenschuur bij een school maar ook om het bouwen van een honden- of konijnenhok.
In artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl zijn bouwwerken zonder dak als vergunningplichtig aangewezen. Het gaat om bouwwerken zonder dak die hoger zijn dan vijf meter of (deels) ondergronds gelegen zijn. In het tweede lid zijn enkele andere bouwactiviteiten die betrekking hebben op bouwwerken zonder dak vergunningplichtig gemaakt. Het gaat bijvoorbeeld om bepaalde sport- en speeltoestellen, erf- of perceelafscheidingen en schotelantennes.
In artikel 2.27 van de Bbl zijn gevallen opgenomen waarin geen vergunning voor een bouwactiviteit nodig is. Let wel: het is alleen nodig dit artikel te raadplegen als sprake is van een bouwwerk dat vergunningplichtig is op grond van de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl. Als een bouwwerk niet vergunningplichtig is op grond van de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl dan is het niet nodig om te bezien of er sprake is van een bouwwerk dat is uitgezonderd van de vergunningplicht in artikel 2.27 van het Bbl.
Onder a van artikel 2.27, eerste lid, van het Bbl wordt als eerste genoemd: ‘een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1 als bedoeld in artikel 2.17’. Het gaat hier om bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 van het stelsel van kwaliteitsborging vallen. Deze zijn niet vergunningplichtig, maar er geldt wel een ander regime waar wij verderop in dit blog op terugkomen. Andere bouwwerken waarvoor voor het bouwen ervan geen vergunningplicht geldt (zie sub b en verder), zijn bijvoorbeeld dakkapellen, zwembaden of kozijnen.
Onder de Wkb en het Bkb vervalt de (bouwtechnische) omgevingsvergunningplicht voor bepaalde bouwwerken. In plaats daarvan wordt het bouwen onderworpen aan een instrument van kwaliteitsborging (zie artikel 7ab van de Woningwet) en moet de initiatiefnemer een bouw- en gereedmelding doen bij het bevoegd gezag. Bij deze meldingsplichtige bouwactiviteiten is er dus geen sprake van een preventieve toets met een vergunning.
Het gaat (vooralsnog) om bouwwerken die onder gevolgklasse 1 van de Wkb vallen. Wij noemden deze bouwwerken hiervoor al. De betreffende bouwwerken zijn aangewezen in artikel 2.17 van het Bbl. Daar staat dat ‘categorieën bouwwerken als bedoeld in artikel 7ab, eerste lid, van de Woningwet bouwactiviteiten [zijn] die vallen onder gevolgklasse 1 als bedoeld in het tweede lid’. In artikel 7ab van de Woningwet staat dat in het Bbl categorieën bouwwerken worden aangewezen ten aanzien waarvan het bouwen wordt onderworpen aan een instrument van kwaliteitsborging. De bouwwerken gevolgklasse 1 als bedoeld in artikel 2.17 van het Bbl zijn uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht voor de bouwactiviteit in artikel 2.27 van het Bbl.
Drie gevolgklassen
In het kader van het stelsel van kwaliteitsborging zijn er drie gevolgklassen:
Gevolgklasse 1: relatief eenvoudige bouwactiviteiten, zoals woningen (eengezinswoningen, woonboten, vakantiewoningen) en eenvoudige bedrijfsgebouwen. Deze bouwwerken staan in artikel 2.17 van de Bbl.
Gevolgklasse 2: o.a. bibliotheken, gemeentehuizen, onderwijsgebouwen en woongebouwen tot 70 meter hoogte.
Gevolgklasse 3: o.a. metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter.
Hoe groter de mogelijke gevolgen in de fysieke leefomgeving, hoe hoger de gevolgklasse en hoe zwaarder de regels voor de kwaliteitsborging (zie Kamerstukken II 2015/16, 34453, nr. 3, p. 22).
Het Bkb bepaalt dat het stelsel voor kwaliteitsborging en daarmee de meldplicht (zie de artikelen 2.18 en 2.21 van het Bbl) in eerste instantie alleen geldt voor bouwwerken gevolgklasse 1. Voor bouwwerken gevolgklassen 2 en 3 vallen, blijft de technische vergunningplicht in beginsel gelden. Uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van de Wkb wordt de werking van het stelsel geëvalueerd en wordt besloten of het stelsel voor kwaliteitsborging ook voor de hogere gevolgklassen gaat gelden (zie Stb. 2022, 145, p. 22).
De markt is verantwoordelijk, overheid stelt de kaders
Het uitgangspunt van de Wkb en het Bkb is dat de markt zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteitsborging in de bouw en dat de overheid daarvoor de kaders stelt (zie Kamerstukken II 2015/16, 34453, nr. 3, p. 16). Er blijven minimumeisen voor de bouwkwaliteit gelden en deze staan in het Bbl.
Voor de toetsing aan de bouwtechnische voorschriften kiest de initiatiefnemer een zogenoemde kwaliteitsborger. Voor elk bouwproject stelt de kwaliteitsborger een borgingsplan op (artikel 3.80 van de Bkl). In het borgingsplan staat een beoordeling van de risico’s van het project als het project niet aan de bouwtechnische vereisten voldoet. Ook staat in het borgingsplan hoe wordt omgegaan met de in de risicobeoordeling genoemde punten. Het bouwplan, de uitvoering en de controle op de uitvoering moeten zodanig zijn, dat geborgd is dat het bouwwerk aan de bouwtechnische regels voldoet.
De bouwactiviteit uit gevolgklasse 1 wordt uiterlijk vier weken voor de start gemeld aan het bevoegd gezag (artikel 2.18 van de Bbl). Bij de bouwmelding worden bepaalde gegevens overgelegd en het bevoegd gezag kan aanvullende gegevens opvragen (artikelen 2.19 en 2.20 van de Bbl). Het college van burgemeester en wethouders kan controleren of de melding volledig is en voldoet aan de eisen.
Als de bouw klaar is en de kwaliteitsborger is van mening dat de bouwactiviteiten volgens de technische regels in het Bbl zijn uitgevoerd, geeft de kwaliteitsborger een verklaring af aan de initiatiefnemer (artikel 3.86, tweede lid, van de Bkl). In de verklaring staat:
welk instrument met toestemming van de instrumentaanbieder is aangewend;
dat de kwaliteitsborging is uitgevoerd in overeenstemming met de voorgeschreven werkwijze;
dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.
Twee weken voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk uit gevolgklasse 1, moet de ingebruikname bij de gemeente worden gemeld (artikel 2.21 Bbl).
De gemeente behoudt na de inwerkingtreding van de Wkb en het Bkb haar toezichthoudende taak en blijft belast met de handhaving van de omgevingsvergunning en de bouwtechnische voorschriften tijdens en na gereedmelding van de bouw. De gemeente kan bijvoorbeeld handhavend optreden naar aanleiding van de melding van de kwaliteitsborger, op basis van signalen van derden of eigen onderzoek.
Is een bouwactiviteit na de inwerkingtreding van de Ow en de Wkb vergunningplichting? Dan vindt net als nu in het kader van de vergunningaanvraag een preventieve bouwtechnische toets plaats. In deze paragraaf lees je aan welke regels het bevoegd gezag deze bouwactiviteiten toetst. In het eerste blog van deze tweeluik zijn wij daar al kort op ingegaan, en dan met name op het ontbreken van een ruimtelijke toets in het kader van de aanvraag omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
Op grond van artikel 5.20, eerste lid, van de Ow zijn de beoordelingsregels voor de bouwactiviteit gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid. Artikel 5.20, tweede lid, van de Ow bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit uitsluitend wordt verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels over bouwactiviteiten in het Bbl de daarover gestelde maatwerkregels in het omgevingsplan.
Hoofdstuk 8 van het Bkl bevat de beoordelingskaders voor de omgevingsvergunningen. In artikel 8.3b Bkl staan de beoordelingsregels voor de (technische) bouwactiviteit. De omgevingsvergunning wordt, voor zover het om nieuwbouw gaat, alleen verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 4 (nieuwbouw) en afdeling 7.1 (bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken) van het Bbl en eventuele maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 Bbl in het omgevingsplan zijn gesteld. In dat laatste geval komt de maatwerkregel in het omgevingsplan in de plaats van wat daarover is opgenomen in het Bbl.
Als het gaat om het verbouwen of verplaatsen van een bestaand bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 5 (verbouw en verplaatsing van een bouwwerk en wijziging van een gebruiksfunctie) en afdeling 7.1 (bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken) van het Bbl.
De bouwtechnische regels in het Bbl zijn vergelijkbaar met de regels die onder huidig recht in het Bouwbesluit 2012 staan.
Net als onder huidig recht, kent het nieuwe systeem een limitatief-imperatief stelsel van weigeringsgronden voor de technische bouwactiviteit. Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit moet worden verleend als aannemelijk is dat aan de beoordelingsregels wordt voldaan. De technische regels uit het Bbl zijn bovendien uitputtend bedoeld. Dat betekent dat gemeenten in principe geen ruimte hebben om zelf regels met betrekking tot de technische bouwactiviteit te stellen. Dit is alleen anders als de gemeenteraad in het Bbl expliciet de mogelijkheid heeft gekregen om maatwerkregels over bouwtechnische aspecten in het omgevingsplan op te nemen. Die maatwerkregels maken dan deel uit van de beoordelingsregels voor de technische bouwactiviteit.
De technische bouwactiviteit wordt – met uitzondering van deze maatwerkregels – niet aan het omgevingsplan getoetst. Als er voor het bouwen ook een omgevingsplanactiviteitvergunning nodig is, dan is dit geen weigeringsgrond voor het verlenen van de vergunning voor de technische bouwactiviteit.
