In 2030 moet Nederland 49% minder CO2 uitstoten vergeleken met 1990 en in 2050 moet de uitstoot met 95% zijn afgenomen. Deze doelen zijn vastgelegd in het Klimaatakkoord. Dit akkoord komt voort uit het Klimaatverdrag van Parijs, waarin 195 landen hebben afgesproken om de opwarming van de aarde in 2050 te beperken tot 2 °C. Het jaar 2030 komt al angstvallig dichterbij. Een belangrijk onderdeel van de transitie in Nederland is de overstap van de bebouwde omgeving van aardgas naar CO2 - neutrale warmte: de warmtetransitie. De wetgever heeft gemeenten de regierol gegeven in deze transitie. Hieronder zetten we de recente ontwikkelingen in de wetgeving op het gebied van de warmtetransitie uiteen.
Het is alweer even geleden. Op 22 juni 2020 werd de consultatieversie van de – wat toen nog heette de – ‘Wet collectieve warmtevoorziening’ (‘Wcw’) met toelichting gepubliceerd. Deze wet moet de Warmtewet gaan vervangen en de warmtemarkt verregaand gaan reguleren. Over de consultatieversie versie publiceerden wij: “Warmtewet 2: de consultatieversie in kort bestek”.
Het idee van de Wcw, die nu overigens de Wet collectieve warmte heet (klik hier voor de meest recente versie en hier voor een samenvatting van de belangrijkste punten daaruit), is dat gemeenten de regie gaan nemen in de overstap op warmte. Wij beperken ons hier even tot de ‘kavelsystematiek’ (lees: de regels die gelden voor een collectief warmtesysteem met 1500 en meer aansluitingen). Daarbij moet een uitgebreid besluitvormingsproces leiden tot de aanleg van collectieve warmtesystemen. Dit start met het opstellen van een Warmteprogramma (dit heette: Transitievisie Warmte). Deze zouden gemeenten al moeten hebben. Na inwerkingtreding van de Wcw kunnen gemeenten een warmtekavel vaststellen en een warmtebedrijf voor de kavel aanwijzen (zie dit artikel over die procedure). Dat warmtebedrijf krijgt het exclusieve recht om binnen die kavel een collectief warmtesysteem aan te leggen en te exploiteren. Gemeenten kunnen hierbij ook gebruik maken van de bevoegdheden van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw). Die bespreken we verderop. Alle stappen tezamen zijn door de wetgever samengebracht in dit schema:
Na de consultatieversie van de Wcw hebben nog een aantal belangrijke wijzigingen plaatsgevonden. De meest ingrijpende wijziging is toch wel dat er in de huidige versie van de Wcw voor is gekozen dat op een kavel alleen een warmtebedrijf met publiek meerderheidsbelang of een warmtegemeenschap kan worden aangewezen. Het warmtebedrijf met publiek meerderheidsbelang kan eventueel ook in de vorm van een joint-venture tussen een warmteleveringsbedrijf en een warmtenetbedrijf. Hiermee samen is de aanwijzing van een warmtebedrijf gewijzigd van een aanwijsprocedure in een ‘eerst-komt-eerst-maalt’-systematiek. Zie hierover uitgebreider dit artikel.
Een andere, en de laatste belangrijke vernieuwing van de Wcw die wij hier bespreken, is de introductie van een andere tariefsystematiek. Er wordt afgestapt van het ‘niet meer dan anders’-principe. Volgens dat principe, dat op dit moment in de Warmtewet staat, hoeft een afnemer van warmte niet meer te betalen dan hij kwijt zou zijn als hij met gas in zijn warmte zou voorzien. Met de Wcw zal in drie fasen worden toegewerkt naar een systeem waarbij tarieven worden gebaseerd op de efficiënte kosten van het warmtebedrijf plus een redelijk rendement. Verder bevat de Wcw (onder meer) nog regels over het gratis ter beschikking stellen van restwarmte en over de duurzaamheid van de warmte die wordt geleverd.
De Afdeling advisering van de Raad van State (RvS) heeft afgelopen 22 april zijn advies over de Wcw gepubliceerd. Het advies ziet voornamelijk op verdere onderbouwing van een aantal punten, voordat het bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. Van die punten noemen we de belangrijkste hieronder.
Om te beginnen met een belangrijke pijler onder de Wcw: de eis van het publieke meerderheidsbelang. De RvS adviseert om, mede in het licht van het Europese recht, de keuze voor de eis van het publiek meerderheidsbelang en de effectiviteit daarvan (verder) toe te lichten. Verder adviseert de RvS in het kader van de nieuwe tariefregulering meer aandacht te besteden aan de betaalbaarheid, en wijst erop dat nu ‘niet te veel betalen’ niet hetzelfde hoeft te zijn als betaalbaarheid. Ook adviseert de RvS op dit punt in de toelichting meer aandacht te besteden aan de wijze waarop het voorstel bijdraagt aan maatschappelijk aanvaardbare tarieven. Op het punt van duurzaamheid adviseert de RvS de grondslag om – bij algemene maatregel van bestuur – eisen aan de duurzaamheid van warmtesystemen te stellen gedetailleerder in de wet te regelen.
Over de aansluiting op warmtenetten heeft de RvS zorgen geuit over het ‘doenvermogen’ van gebouweigenaren en adviseert hier meer aandacht aan te besteden. Gebouweigenaren krijgen in de Wcw namelijk de verantwoordelijkheid voor aanpassing van de binneninstallatie én het gebouw (bijvoorbeeld door isolatie) zodat deze voldoen aan de technische eisen voor aansluiting op een collectief warmtesysteem. Ook adviseert de RvS over het vollooprisico wat met de huidige systematiek (geen ‘aansluitdwang’) een groot risico vormt. Over de aanwijzingsprocedure en de ontheffingsprocedure merkt de RvS op dat moet worden onderzocht of sprake is van een vergunningsstelsel waarbinnen schaarse rechten worden verdeeld. Als dit het geval is, moet namelijk worden voldaan aan de beginselen van gelijkheid, transparantie en onpartijdigheid op grond van de Dienstenrichtlijn en zal (meer) mededingingsruimte moeten worden geboden. Daarnaast adviseert de RvS de ‘eerst-komt-eerst-maalt’-systematiek in de wet (zelf, en dus niet alleen in de toelichting) op te nemen. Ten slotte adviseert de RvS de uitzondering op het groepsverbod (waardoor netwerkbedrijven kunnen deelnemen in warmtebedrijven) nader te motiveren. De RvS ziet de meerwaarde van deze uitzondering op het gebied van kapitaal en kennis, maar merkt ook op dat deze ‘doorkruising’ van het groepsverbod mogelijk in strijd is met (het doel van) de Wet onafhankelijk netbeheer.
Nog meer nieuws over de Wcw: het concept voor het Besluit collectieve warmte (‘Bcw’) heeft ter consultatie gelegen. In deze algemene maatregel van bestuur wordt de Wcw op een aantal punten verder uitgewerkt. Er is bijvoorbeeld geregeld hoe bepaalde aanvragen moeten worden ingediend, welke stukken daarbij overgelegd moeten worden, welke procedures gelden en wat de inhoud moet zijn van een uitgewerkt kavelplan en een investeringsplan. Veel aanvullende regels zijn opgenomen over de tariefregulering. Het meest concrete punt betreft echter de broeikasgasnorm:
Met de Wgiw krijgen de gemeente de bevoegdheid om te bepalen dat een wijk van het gas afgaat. Via een wijziging in de Gaswet wordt geregeld dat de gemeente de aansluitplicht en transportplicht van netbeheerders in bepaalde gebieden kan wegnemen. De gemeenteraad wordt bevoegd om in het omgevingsplan een gebied aan te wijzen dat van het aardgas af gaat. Door die aanwijzing gelden de aansluitplicht en de transportplicht van de netbeheerder niet meer voor het desbetreffende gebied. Dit heeft als gevolg dat het de netbeheerder in het gebied niet meer is toegestaan om een aansluiting te realiseren én dat de netbeheerder geen aardgas meer mag transporteren naar bestaande aansluitingen in het gebied. Daarmee wordt de wijk aardgasvrij.
Op 23 april heeft de Tweede Kamer met het wetsvoorstel ingestemd. Een aantal amendementen zijn daarbij aangenomen. Die zien erop dat het warmteprogramma gericht moet zijn op een haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening en dat het Rijk instructieregels moet gaan stellen (waar gemeenten zich bij het vaststellen van een omgevingsplan aan moeten houden) over de termijn die bewoners van een wijk hebben om over te stappen. Die termijn zou 8 jaar moeten zijn en daar zou alleen onder strikte voorwaarden van afgeweken mogen worden. Er is tot slot een amendement aangenomen over de betaalbaarheid voor de gebouweigenaren en -gebruikers in de wijk. Dit moet door de gemeente afgewogen worden. Dan gaat het bijvoorbeeld over de verwachting of de investering terugverdiend kan worden en over de betaalbaarheid van de maandelijkse lasten.
Warmtetransitie en wetgeving zullen nog wel een tijdje een onrustige verhouding houden. Het gaat hier immers niet alleen om een technische transitie (gas à alternatieven), maar ook een transitie van (relatief) ongereguleerd naar strak gereguleerd en natuurlijk een maatschappelijke transitie waarin participatie een steeds prominentere plek krijgt.
