In aanloop naar de invoering van de invoeringswet Omgevingswet zijn de afgelopen periode veel grote opdrachten uitgevoerd ter ondersteuning van waterbeheerders bij de transitie naar het nieuwe stelsel. Een vraag die recent regelmatig is opgekomen is over de verantwoordelijkheden van overheden binnen het stedelijk grondwaterbeheer. Hierbij werd ook steeds de vraag gesteld hoe dit zit na invoering van de Omgevingswet. Tijd voor een overzicht.
Binnen het stedelijk gebied hebben de gemeente, waterschap en huiseigenaren verschillende taken op het gebied van grondwaterbeheer.
De eigenaar van een woning is zelf verantwoordelijk voor de staat van de woning en het perceel. Dit houdt ook in de verantwoordelijkheid voor de waterhuishouding op het eigen perceel, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verwacht. In vaste jurisprudentie is bepaald dat de eigenaar zelf verantwoordelijk is voor de wering van grondwater op zijn eigen grond, in, onder en om zijn woning. Daarnaast mag een huiseigenaar geen hinder toebrengen door wijziging van de loop, hoeveelheid of kwaliteit van het over zijn erf stromende (grond)water. In het stedelijk gebied kan de huiseigenaar dit vaak niet zonder voorzieningen van de gemeente.
De gemeentelijke watertaken zijn vastgelegd in diverse wetten. In de Wet milieubeheer (Wm) is de zorgplicht voor de inzameling van stedelijk afvalwater geregeld. De Waterwet kent gemeenten een zorgplicht toe voor hemelwater en grondwater. De inzameling van afvalwater staat niet vaak ter discussie. Dit is anders als het gaat over de zorgplicht voor het hemel- en grondwater.
De hemelwaterzorgplicht is verankerd in artikel 3.5 van de Waterwet. De gemeenten zijn verplicht de zorg van het hemelwater als onderdeel op te nemen in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Artikel 3.6 van de Waterwet bevat de gemeentelijke zorgplicht voor het grondwater.
Op basis van de zorgplichten treffen gemeenten maatregelen in het openbaar gemeentelijke gebied om structurele nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. In het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) geeft de gemeente aan hoe invulling wordt gegeven aan de grondwaterzorgplicht, bijvoorbeeld wanneer sprake is van 'structureel', wat doelmatig is, etc.
Mochten zich problemen voordoen in verband met hemelwater of de grondwaterstand dan dient de gemeente, binnen de grenzen van doelmatigheid, maatregelen te treffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Deze zorgplicht richt zich met name op maatregelen van waterhuishoudkundige aard. Ze kunnen bestaan uit het inzamelen, bergen, transporteren en het nuttig toepassen van schoon water, het verbeteren van de waterdoorlaatbaarheid van de bodemtoplaag en hydrologische compartimentering van de bodem door aanleg van kleidammen en kleischermen.
Op basis van een integrale afweging op lokaal niveau beslist de gemeente vervolgens hoe ze invulling geeft aan de watertaak en op welke wijze het water wordt verwerkt. Vanwege de nauwe relatie met het regionale watersysteem is afstemming met het waterschap onontbeerlijk. Gemeenten hebben bij uitvoering van de zorgplicht veel beleidsvrijheid en kiezen dus voor een aanpak die het beste aansluit bij de lokale omstandigheden.
Het waterschap is beheerder van het regionale watersysteem. Het waterschap heeft als beheerder van de regionale wateren de taak het overtollig water uit stedelijk gebied te ontvangen. De wijze waarop gemeenten dit water mogen aanbieden hebben de waterschappen vastgelegd in beleid. Met dit beleid stuurt het waterschap op de maatregelen die in stedelijk gebied worden genomen. Het beleid is gericht op een geleidelijk aanbod van het water op het regionale stelsel. Langs deze weg worden gemeenten ‘verplicht’ om bijvoorbeeld waterbuffers te maken. Bij ontwikkelingen in het stedelijk gebied wordt dit via de wettelijk verankerde watertoets in een vroegtijdig stadium met de gemeenten afgestemd.
Bij andere wijzigingen in het stedelijk gebied of als gevolg van klimatologische veranderingen is vaak minder duidelijk wie aan zet is om oplossingen door te voeren die problemen verhelpen en voorkomen.
In de Omgevingswet is naast de doelstelling “Eenvoudig Beter” het adagium “decentraal tenzij” nadrukkelijk toegepast bij het toedelen van bevoegdheden (en taken) aan bestuurslagen. In paragraaf 2.4.1. is de toedeling van de waterbeheerstaken aan waterschappen en gemeenten geregeld. De gemeentelijke zorgplichten voor stedelijk afvalwater, hemelwater en grondwater zijn vastgelegd in artikel 2.16 lid 1. De tekst voor zover relevant is hierna weergegeven.
Artikel 2.16 lid 1
Bij het gemeentebestuur berusten, naast de elders in deze wet en op grond van andere wetten aan dat bestuur toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving, de volgende taken:
A. op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketenbeheer:
1. de doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater, voor zover de houder het afvloeiend hemelwater redelijkerwijs niet op of in de bodem of een oppervlaktewaterlichaam kan brengen, en het transport en de verwerking daarvan,
2. het treffen van maatregelen in het openbaar gemeentelijke gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de op grond van deze wet aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet op grond van artikel 2.17, 2.18 of 2.19 tot de taak van een waterschap, een provincie of het Rijk behoort,
3. de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater.
Inhoudelijk wijken deze zorgplichten niet af van de zorgplichten in de huidige wetgeving. De veranderingen zitten in de instrumenten die horen bij deze taken. Daarnaast moet de integrale benadering leiden tot een verbetering van de effectiviteit van de instrumenten. Daar waar voor gemeenten nu op grond van de Wet ruimtelijke ordening het toetsingskader “een goede ruimtelijke ordening” is, wordt dit verruimd tot “een goede fysieke leefomgeving”. Met dit bredere begrip kan een ruimere afweging gemaakt worden tussen alle facetten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.
Van belang is dat het GRP onder de Omgevingswet niet meer een verplicht instrument is. Gemeenten kunnen wel vrijwillig een GRP vaststellen, maar dit zou dan beperkt kunnen blijven tot het beschrijven van de maatregelen die worden getroffen. Het GRP krijgt de status van een programma onder de Omgevingswet. Omdat met dit programma ook op andere, niet rioleringsmaatregelen op het gebied van de waterbeheertaak kunnen worden beschreven zal op termijn de naam GRP wel gaan verdwijnen en lijkt het gemeentelijk waterprogramma een meer voor de hand liggen de naam. Van belang is wel dat dit programma naadloos aansluit bij de andere instrumenten uit de Omgevingswet. Hierbij moet je denken aan de beleidsdoelen op het gebied van water die opgenomen moeten worden in de Omgevingsvisie. Bindende regels moeten worden opgenomen in het Omgevingsplan. Het waterschap kan bindende regels opnemen in de Waterschapsverordening. Deze kan, meer nog dan nu het geval is, ook regels stellen voor ontwikkelingen in stedelijk gebied.
Onder de Omgevingswet is bestuurlijke samenwerking erg belangrijk. Het is dus van belang dat gemeente en waterschap gezamenlijk de watertaken in het stedelijk gebied oppakken. De ervaringen met de watertoets kunnen hiervoor goed worden gebruikt. De watertoets zal echter in plaats van een wettelijk verplicht procesinstrument, gezamenlijk moeten worden beleefd. De gemeentelijke Omgevingsvisie, het programma en de regels moeten onderling worden afgestemd om op een juiste wijze invulling te kunnen geven aan de watertaken in stedelijk gebied. Zeker met de klimatologische veranderingen ligt hier in ons land een prachtige uitdaging.
