Op 1 mei 2023 was de Wet open overheid 1 jaar oud. In deze blog bespreken we de voorlopige opbrengst in de rechtspraak. We kijken hoe rechters omgaan met deze nieuwe wet aan de hand van een aantal uitspraken. Worden de hoge ambities van meer transparantie waargemaakt? Je leest het in deze blog.
Het is nu één jaar geleden dat de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is vervangen door de Wet open overheid (hierna: Woo). Onder de Woo moeten meer documenten zelfstandig openbaar worden gemaakt (actieve openbaarmaking) en daarnaast zijn er ook zaken veranderd bij het behandelen van verzoeken om openbaarmaking (passieve openbaarmaking). In deze blog kijken we naar de voorlopige stand van zaken en eerste conclusies die getrokken kunnen worden uit deze wet. Omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit moment nog geen uitspraken heeft gedaan over verzoeken die zijn afgedaan onder de Woo, behandelen we alleen rechtbankuitspraken.
Bij het behandelen van een Woo-verzoek is het zoeken naar documenten een van de eerste stappen. Het bestuursorgaan verzamelt alle documenten die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen.
De rechtbank Midden-Nederland bevestigt in een uitspraak dat ook onder de Woo een bestuursorgaan niet verplicht is om in het kader van een Woo-verzoek, zelfstandig documenten op te stellen. Als een document niet bestaat, hoeft het niet te worden verstrekt. Maar bestuursorganen moeten natuurlijk wel goed en zorgvuldig met hun (gekregen) documenten omgaan.
En hoewel het kan gebeuren dat een bestuursorgaan bepaalde documenten heeft gehad, maar niet goed heeft bewaard, is het volgens de rechtbank Rotterdam onzorgvuldig als ambtenaren hun e-mails niet goed archiveren. Ook is dit onzorgvuldig handelen naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 2.4 van de Woo: een bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de documenten zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Als er met andere bestuursorganen, zoals andere gemeenten, is gecommuniceerd dan bestaat er volgens de rechtbank de verplichting om de e-mails te achterhalen bij die gemeenten.
Het verwijderen van documenten nadat een Woo-verzoek is ingediend, is uiteraard in strijd met de Woo. Maar als aannemelijk genoeg is gemaakt dat de documenten niet meer bestaan dan hoeft daar niet meer naar gezocht te worden.
Als alle documenten zijn verzameld, moeten de documenten worden beoordeeld. De documenten kunnen alleen (gedeeltelijk) niet openbaar worden gemaakt, als een van de uitzonderingsgronden uit de Woo zich voordoet. Het bestuursorgaan moet het toepassen van uitzonderingsgronden in het besluit onderbouwen. Net als onder de Wob zijn er absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Bij de zogenaamde absolute uitzonderingsgronden wordt een document niet openbaar gemaakt. Bij de zogenaamde relatieve uitzonderingsgronden moet het belang van niet openbaren worden afgewogen tegen het algemeen belang van openbaarmaking. Ten opzichte van de uitzonderingsgronden uit de Wob is er aantal wijzigingen. De belangrijkste bespreken we hieronder.
Goed functioneren overheid
Een nieuwe uitzonderingsgrond is het ‘goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen’ (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo). De rechtbank Midden-Nederland is van oordeel dat het van gedachten wisselen met een ander bestuursorgaan niet genoeg reden is om deze uitzonderingsgrond toe te passen. Dat kan alleen als informatie zodanig schadelijk is voor het functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaarheid overtreft.
Onevenredige benadeling
De uitzonderingsgrond ‘onevenredige benadeling’ (artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo) bestond ook al onder de Wob. Anders is dat deze uitzonderingsgrond nu niet meer gecombineerd mag worden met een andere uitzonderingsgrond. Als ten aanzien van een document of een gedeelte van een document in de eerste plaats een uitzonderingsgrond wordt toegepast om openbaarmaking te voorkomen, dan mag onevenredige benadeling niet als bijkomende uitzonderingsgrond worden opgenomen.
Daarnaast blijkt uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland dat (nog) duidelijker moet worden gemaakt dan onder de Wob, dat deze uitzonderingsrond alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast.
Persoonlijke beleidsopvatting
Het niet openbaren van persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 van de Woo) was onder de Wob ook al mogelijk. Verschil is dat nu dat de wet aangeeft wat daar in ieder geval niet onder moet worden verstaan. Het bestuursorgaan moet beoordelen of er sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Als er sprake is van dit soort informatie, dan is die informatie geen persoonlijke beleidsopvatting.
In sommige gevallen hoeft een bestuursorgaan een Woo-verzoek niet te behandelen. In de Woo is namelijk een antimisbruikbepaling opgenomen. Die antimisbruikbepaling ziet op situaties waarin een verzoeker duidelijk een ander motief heeft dan het verkrijgen van informatie of als waarom verzocht wordt overduidelijk geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Alleen in uitzonderlijke gevallen waarbij dit objectief kan worden vastgesteld, kan het verzoek buiten behandeling worden gesteld. Er wordt in de Woo niet meer uitgelegd wat het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ inhoudt. Hier heeft de wetgever voor gekozen omdat bijna alles wat een bestuursorgaan doet een bestuurlijke aangelegenheid betreft. Alleen een verzoek om informatie over de kleur van het meubilair in de afgelopen vijf jaren valt bijvoorbeeld daarbuiten.
De voorlopige conclusie uit de rechtbankuitspraken is dat bij afhandeling van verzoeken nog beter onderbouwd moet worden waarom informatie niet openbaar wordt gemaakt. Daarmee onderschrijven de uitspraken het doel van de wet. Het wachten is op meer uitspraken, ook van de hoogste bestuursrechter.
