Nederland wil verduurzamen. Waar wij in eerdere blogs schreven over de planologische (on)mogelijkheden voor een warmtepomp en over de Europese Noodverordening Hernieuwbare Energie, staan wij in deze blog stil bij de aanleg en ingebruikname van zonnepanelen. De vraag naar zonnepanelen is groot; veel huiseigenaren willen zonnepanelen plaatsen. Ook bedrijven zien zonnepanelen als een kans voor verduurzaming. Maar mag dit zomaar? Deze vraag wordt in deze blog besproken, waarbij de focus ligt op het onderscheid tussen het plaatsen van zonnepanelen op een dak en het plaatsen van zonnepanelen op de grond.
Voor degene die zonnepanelen wil plaatsen op een dak geldt het uitgangspunt dat de zonnepanelen zonder omgevingsvergunning mogen worden geplaatst. Het plaatsen van zonnepanelen is in principe dus een vergunningsvrije activiteit. Dit is bepaald in artikel 2, onderdeel 6 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Om gebruik te mogen maken van dit artikel uit het Bor gelden wel enkele eisen. Zo geldt voor een schuin dak dat de zonnepanelen binnen het dakvlak moeten worden geplaatst (de zonnepanelen mogen dus niet over de rand van het dak uitsteken), dat zonnepanelen in of direct op het dakvlak moeten worden geplaatst en dat de hellingshoek van de zonnepanelen gelijk moet zijn aan de hellingshoek van het dakvlak. Voor een plat dak geldt dat de afstand tot de zijkanten van het dak ten minste gelijk moet zijn aan de hoogte van één zonnepaneel.
Op dit artikel uit het Bor geldt wel een uitzondering, namelijk wanneer je van plan bent om de zonnepanelen te plaatsen op het dak van een Rijksmonument of op het dak van een gebouw binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht. Dit volgt uit artikel 4a van Bijlage II bij het Bor. In zo’n geval geldt voor een gebouw binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht bijvoorbeeld dat de zonnepanelen in beginsel op het achterdakvlak (dus op het dak aan de achterkant van het gebouw) moeten worden geplaatst, zodat de zonnepanelen het aangezicht niet aantasten. Het feit dat een gebouw een Rijksmonument of een gebouw binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht is, kan er dus toe leiden dat er wel een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd voor het plaatsen van zonnepanelen. Een uitspraak van de rechtbank Overijssel is een goed voorbeeld van hoe een procedure eruitziet wanneer iemand zonnepanelen wil plaatsen op een gebouw binnen een beschermd dorpsgezicht. Het college had in deze zaak om een welstandsadvies gevraagd van de stadsbouwmeester. De stadsbouwmeester heeft vervolgens gemotiveerd waarom het plan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het college volgt het advies van de stadsbouwmeester en de vergunningaanvraag wordt geweigerd. De rechtbank oordeelt uiteindelijk dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft mogen weigeren. Het plaatsen van zonnepanelen op een Rijksmonument of op een gebouw binnen een beschermd dorps- of stadsgezicht is dus niet altijd even gemakkelijk.
Een aantal gemeenten hebben een kansenkaart voor zonne-energie. Op deze kaart is aangegeven op welke gebouwen binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht het, wat de gemeente betreft, mogelijk is om zonnepanelen te plaatsen. Zo kan je in één oogopslag zien hoe de gemeente aankijkt tegen een plan om zonnepanelen aan te leggen. Voorbeelden van gemeenten met zo’n kansenkaart zijn Amsterdam en Haarlem. De gemeente Haarlem heeft haar kansenkaart in 2022 zelfs nog verruimd zodat er meer ruimte wordt geboden aan zonnepanelen binnen het beschermde stadsgezicht in Haarlem.
Wanneer de zonnepanelen niet op een dak, maar bijvoorbeeld op de grond worden geplaatst dan is het toetsingskader net iets anders dan wanneer de zonnepanelen worden geplaatst op een dak. Wanneer de zonnepanelen op een dak worden geplaatst dan blijft toetsing aan het bestemmingsplan achterwege, vanwege de instructie in artikel 2, onderdeel 6 van Bijlage II bij het Bor. Er hoeft dan niet meer te worden gekeken of het plaatsen van de zonnepanelen past binnen het bestemmingsplan. Wanneer de zonnepanelen niet op een dak worden geplaatst, dan gaat deze situatie niet op en moet er dus wel worden getoetst of de zonnepanelen passen binnen het bestemmingsplan. Daarnaast moet er een omgevingsvergunning worden verleend.
Een voorbeeld van een zaak waar de zonnepanelen niet op een dak werden geplaatst, maar dat ze wel pasten binnen het bestemmingsplan, is een uitspraak van Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De gronden waar de zonnepanelen geplaatst zouden worden, hadden de bestemming ‘Agrarisch’. In het bestemmingsplan werden vervolgens uitdrukkelijk duurzame (energie)voorzieningen toegestaan. In deze specifieke zaak was het wel van belang dat de zonnepanelen ten dienste zouden komen te staan van andere toegestane functies, zoals een agrarisch bedrijf of een glastuinbouwbedrijf.
Er kan zich ook de situatie voordoen dat de zonnepanelen niet op een dak worden geplaatst én dat zij ook niet passen binnen het bestemmingsplan. In zo’n geval moet er door het bevoegd gezag (in de meeste gevallen het college van B&W) worden gekeken of het realiseren van de zonnepanelen voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Een voorbeeld van hoe de toetsing er in zo’n geval uit kan zien, zien we in een uitspraak van de rechtbank Overijssel. De rechtbank nam hierbij onder andere in overweging dat in provinciaal beleid de doelstelling is opgenomen om duurzame energieopwekking te bevorderen, bijvoorbeeld door middel van zonnepanelen op agrarische gronden. De 7.200 (!) zonnepanelen waar dit plan op zag, konden hieraan bijdragen. Verder werden de zonnepanelen zo geplaatst dat zij op ooghoogte niet te zien zouden zijn voor de gehele omgeving. Op basis van voorgaande concludeert de rechtbank dat het plaatsen van de zonnepanelen voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Een ander voorbeeld van een toetsing aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening bij een plan om zonnepanelen te plaatsen, is een andere uitspraak van de rechtbank Overijssel. Ook in dit geval oordeelde de rechtbank dat het plan niet in strijd was met de goede ruimtelijke ordening.
Onder de Omgevingswet (Ow) wordt bij bouwen onderscheid gemaakt tussen het technisch en het ruimtelijke deel. Voor zonnepanelen geldt dat deze, wat betreft het technische deel, vergunningvrij zijn. Dit volgt uit artikel 2.26 en artikel 2.27 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Vervolgens geldt voor het ruimtelijke deel, wanneer de zonnepanelen op een dak worden geplaatst, dat dit in principe ook vergunningvrij is. Hiervoor moet wel aan een aantal eisen uit artikel 2.29 sub d en artikel 2.30 van het Bbl worden voldaan. Dit zijn precies dezelfde eisen als degene die zijn opgenomen in het huidige artikel 2, onderdeel 6 van Bijlage II bij het Bor. Ook geldt weer dezelfde beperking wanneer het gebouw waar de zonnepanelen op worden geplaatst een Rijksmonument is of valt binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht. Kortom: onder de Ow verandert er inhoudelijk niets ten opzichte van het huidige recht.
Het bovenstaande onderscheid geldt voor de activiteit bouwen en ziet dus alleen op het geval dat de zonnepanelen op een dak worden geplaatst. Wanneer de zonnepanelen niet op een dak worden geplaatst, maar bijvoorbeeld op agrarische grond, dan moet er worden gekeken of het plaatsen van de zonnepanelen past binnen het omgevingsplan. Wanneer de zonnepanelen niet passen binnen het omgevingsplan dan moet worden beoordeeld of het plaatsen van de zonnepanelen in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (= de opvolger van de toets aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening). Deze toets is in beginsel wel iets ruimer dan een toets aan een goede ruimtelijke ordening, maar de inhoud blijft hetzelfde. Het bestuursorgaan moet namelijk toetsen of zij de ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar vindt. Dus ook wanneer de zonnepanelen niet op het dak worden geplaatst, lijkt er niet veel te veranderen onder de Ow.
In deze blog hebben we gezien dat het plaatsen van zonnepanelen op een dak in veel gevallen zonder omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd. Deze situatie verandert pas op het moment dat je zonnepanelen wil plaatsen op het dak van een Rijksmonument of op een gebouw binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht. In zo’n geval kan het zijn dat er wel een omgevingsvergunning nodig is en dat er onder andere aan de redelijke eisen van welstand moet worden getoetst. Wanneer de zonnepanelen niet op het dak maar op de grond worden aangelegd, dan moet er worden gekeken of de zonnepanelen passen binnen het bestemmingsplan. Tot slot bleek dat er onder de Omgevingswet niet zoveel verandert wat betreft de realisatie van zonnepanelen. Kortom: wanneer u van plan bent om zonnepanelen aan te leggen kijk dan goed naar uw specifieke situatie, en zodra de zonnepanelen eenmaal liggen: Laat de zon dan maar schijnen!
