In 2019 bleek dat het aantal zonneparken op land snel toenam, van 98 in 2017, naar 444 in 2018. De Tweede Kamer vond deze ontwikkeling zorgelijk vanwege de verdwijning van landbouwgrond en de gevolgen voor kwetsbare natuur. Om deze ontwikkeling (bij) te sturen, werd de zonneladder geïntroduceerd. Dit instrument behelst een voorkeursvolgorde voor locaties van zonnepanelen. Hiermee ontstaat een afwegingskader om te toetsen waar zonnepanelen ruimtelijke gezien het best passend zijn.
De zonnebrief van 6 juli 2023 beschrijft de voorkeursvolgorde voor zonnepanelen. Hierin wordt de volgende prioriteit voor het plaatsen van zonnepanelen bepaalt:
daken en gevels;
terreinen en objecten binnen bebouwd gebied;
terreinen en objecten in het landelijk gebied (met uitzondering van landbouw- en natuurgronden);
landbouw- en natuurgronden.
Het achterliggende idee van de zonneladder is dat er eerst wordt gekeken naar de mogelijkheden om binnen de eerste drie treden zonnepanelen te plaatsen. Pas hierna komen landbouw- en natuurgronden in aanmerking voor het plaatsen van zonnepanelen. Dit voorkomt onnodige belasting van waardevolle landbouw- en natuurgronden.
Op 1 januari 2024 trad de Omgevingswet in werking. Deze wet heeft als doel het vereenvoudigen en stroomlijnen van de regelgeving omtrent de fysieke leefomgeving. Sinds inwerkingtreding heeft elke gemeente voor haar gehele grondgebied één omgevingsplan van rechtswege. Elke gemeente dient dit voor 2032 om te zetten in een volledig omgevingsplan.
Passend bij het doel van de Omgevingswet is het streven om in het omgevingsplan zoveel mogelijk te regelen via algemene regels, en om zo min mogelijk vergunningplichten op te nemen. Hieruit rijst de vraag hoe de zonneladder opgenomen kan worden in het omgevingsplan.
Hoewel de Omgevingswet de positie van gemeenten versterkt volgens het principe decentraal, tenzij, kunnen het Rijk en provincies bindende instructieregels vaststellen. Het Rijk geeft in de Nationale Omgevingsvisie de voorkeursvolgorde voor zon aan. Deze voorkeursvolgorde is niet vastgelegd in een rijksinstructieregel. Provincies vonden dit niet wenselijk vanwege de specifieke vraagstukken die spelen binnen de verschillende provincies.
Door een rijksinstructieregel wordt maatwerk moeilijker. In plaats hiervan is bestuurlijk afgesproken dat provincies een vertaling van de zonneladder in hun provinciale omgevingsverordeningen vastleggen. Hierbij is besloten dat de eerste drie treden van de zonneladder worden gestimuleerd. Het gebruik van landbouw- en natuurgronden is in principe ongewenst, tenzij het gaat om:
AGRI-PV: hierbij wordt een zonnepark (ook wel aangeduid als zonneveld of zonneweide) gecombineerd met een agrarische functie. Hierbij valt te denken aan het plaatsen van (transparante) zonnepanelen boven landbouwgewassen.
Landbouwgronden in transitie: indien een grond in de toekomst een andere bestemming krijgt, kan de oprichting van een tijdelijk zonnepark financieel bijdragen aan deze transitie. Een zonnepark mag hier voor maximaal 30 jaar worden opgericht, daarna dient het gebied de definitieve (nieuwe) bestemming te krijgen.
Vermindering netcongestie: het zonnepark draagt bij aan de vermindering van netcongestie of zorgt voor een efficiënter gebruik van het energienetwerk.
Verder is er besloten dat voor elk project noodzakelijk is dat:
het landschappelijk inpasbaar is;
het inpasbaar is in het energienetwerk;
er wordt gestreefd naar 50 procent participatie van omwonenden; en
er voldoende draagkracht voor is.
De voorkeursvolgorde en de bovenstaande uitzonderingen en eisen zullen door de provincies worden vastgelegd als instructieregel in provinciale omgevingsverordeningen. Hoe dwingender de instructieregel, hoe meer een gemeente wordt beperkt in haar beleidsruimte om keuzes te maken over de verwerking van de zonneladder.
De Omgevingswet introduceert zes kerninstrumenten. Voor de toepassing van de zonneladder zijn de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning het meest relevant. Deze instrumenten worden verbonden door de beleidscyclus, wat een iteratief proces van continue verbetering en aanpassing mogelijk maakt. Gemeenten kunnen hun zonnepanelenbeleid in elk van deze instrumenten integreren.
In de omgevingsvisie legt de gemeente haar langetermijnvisie en ambities op het gebied van duurzame energie, waaronder zonne-energie, vast. Dit biedt een breed kader voor verdere uitwerking.
Dit kader kan uitgewerkt worden in een programma. Hierbij valt te denken aan een programma duurzaamheid of energie. Hierin kan de gemeente een doel stellen voor de hoeveelheid zonne-energie die zij wil opwekken. Om dit te bereiken kan de gemeente een gemeentelijke zonneladder vastleggen. Deze zonneladder dient in lijn te zijn met de provinciale instructieregels voor de zonneladder.
Binnen dit kader kan de gemeente accenten leggen die aansluiten bij de lokale situatie en behoeften. Zo kan de gemeente bepalen dat het plaatsen van zonnepanelen boven fruitteelt niet mogelijk is vanwege de waarde van zichtlijnen, of sturen op zonnepanelen boven parkeerterreinen.
In het omgevingsplan kan de gemeente vervolgens specifieke regels opnemen, als uitwerking van het programma, over waar en onder welke voorwaarden zonnepanelen zijn toegestaan. In lijn met de vereenvoudigingsgedachte van de Omgevingswet kan ervoor gekozen worden om het plaatsen van zonnepanelen op de eerste drie treden vergunningvrij te maken, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan.
Naast de keuze om het plaatsen van zonnepanelen op de eerste drie treden onder voorwaarden vergunningvrij te maken, kan de gemeente kiezen om een meldingsplicht op te nemen in het omgevingsplan. Hiermee behoudt de gemeente zicht op de opwekkingscapaciteit binnen de gemeente zonder dat een vergunningplicht nodig is. Dit maakt het mogelijk om de gestelde doelstellingen voor opwekcapaciteit te monitoren en waar nodig bij te sturen.
Het realiseren van zonnepanelen op de vierde trede van de zonneladder is, tenzij het gaat om de drie uitzonderingen (AGRI-PV, landbouwgronden in transitie of vermindering netcongestie) in de regel onwenselijk. De beoordeling of er sprake is van een van deze uitzonderingen vraagt om maatwerk. Hierom leent het zich niet voor een vergunningvrij stelsel.
Met een vergunningplicht voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA) kunnen deze uitzonderingssituaties opgenomen worden in het omgevingsplan. Een OPA wordt dan alleen verleend als er sprake is van een van de drie uitzonderingen en er wordt voldaan aan eventuele overige voorwaarden in het omgevingsplan. Uiteraard dient er in de motivering van (de wijziging van) het omgevingsplan getoetst te worden of het vergunningvrij of vergunningplichtig plaatsen van zonnepanelen onder voorwaarden voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).
Indien een initiatief voor het plaatsen van zonnepanelen niet vergunningvrij kan onder voorwaarden (trede een, twee of drie), of er geen sprake is van een uitzonderingsituatie (trede vier), is een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) het aangewezen instrument.
De zonneladder en de Omgevingswet bieden gemeenten de kans om, binnen het kader van provinciale instructieregels, meer invloed uit te oefenen op de plaatsing van zonnepanelen en zo hun energiedoelstellingen te verwezenlijken. Om in lijn met de gedachte van de Omgevingswet te werken adviseer ik om het beleid voor zonnepanelen te integreren in de gehele beleidscyclus.
Op deze manier wordt er een duidelijk en ruimtelijk passend regelpakket ontwikkeld voor het opwekken van zonne-energie.
Correctie: in een eerste versie van dit stuk stond dat gemeenten tot 2023 hebben om een omgevingsplan op te stellen. Dit moet 2032 zijn en is aangepast in de tekst.
