De gemeenteraad is het bevoegd gezag voor het vaststellen van een bestemmingsplan. Onder het huidige recht kan de gemeenteraad deze bevoegdheid niet delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, althans, niet bij een regulier bestemmingsplan. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte biedt ons een kleine vooruitblik in de toekomst. Onder de Omgevingswet is delegatie aan het college van burgemeester en wethouders namelijk wél mogelijk. In een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt, vooruitblikkend op de Omgevingswet, deze mogelijkheid tot delegatie besproken.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat de gemeenteraad (de raad) de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan niet mag delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (het college) (zie ABRvS 15 februari 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AH6679). Wel kan de raad in een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht voor het college opnemen (op grond van artikel 3.6, eerste lid en onder a en b, van de Wet ruimtelijke ordening). Over deze flexibiteitsinstrumenten heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bepaald dat de uitoefening van deze bevoegdheid voldoende objectief begrenst moeten worden. Gelet op de rechtszekerheid, moet bij deze flexibiliteitsinstrumenten in voldoende mate worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Voor de vraag of deze flexibiliteitsinstrumenten voldoende zijn begrensd, kan men kijken naar de aard van de wijziging/uitwerking, de omvang van het gebied, en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid/uitwerkingsplicht (zie ABRvS, 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1793).
In 2018 heeft de raad van de gemeente Boekel een zogenaamd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (het moederplan) vastgesteld. Dit is mogelijk op grond van artikel 7c, dertiende lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Zo’n bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is in het leven geroepen om vooruit te lopen op en alvast te experimenteren met de mogelijkheden onder de Omgevingswet. In dit geval wordt vooruitgelopen op de mogelijkheid tot delegatie van het vaststellen van (delen van) het omgevingsplan aan het college (artikel 2.8 van de Omgevingswet). Kort na de vaststelling van het moederplan nam de raad een delegatiebesluit, waarbij de raad de bevoegdheid heeft gedelegeerd aan het college om delen van het moederplan te herzien.
Het college maakte van deze mogelijkheid gebruik en stelde het bestemmingsplan “Omgevingsplan: Veegplan 5” vast op 24 november 2020. Dit bestemmingsplan maakte onder andere een aantal nevenactiviteiten bij een paardenhouderij mogelijk. Later stelde het college nog twee bestemmingsplannen vast om een aantal gebreken te herstellen. Tegen de vaststelling van het bestemmingsplan door het college ging een aantal omwonenden in beroep bij de Afdeling.
De voorzitter van de Afdeling had aan advocaat-generaal (AG) Nijmeijer gevraagd een conclusie te nemen over de in artikel 7c, dertiende lid, van het BuChw opgenomen grondslag voor de raad om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan te delegeren aan het college. Daarbij is de AG verzocht om artikel 2.8 van de Omgevingswet te betrekken. Op 14 april bracht de AG zijn lezenswaardige conclusie uit.
Ten eerste oordeelt de Afdeling, in navolging van de conclusie van de AG, dat het delegatiebesluit een algemeen verbindend voorschrift is. Op grond van de artikelen 139 en 140 van de Gemeentewet moet deze gepubliceerd worden. In deze zaak was dit niet gebeurd, waardoor het delegatiebesluit niet in werking was getreden. De Afdeling passeerde dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat belanghebbenden niet door dit gebrek zijn benadeeld. Belanghebbenden hadden geen beroepsgrond over de bevoegdheid van het college en de kenbaarheid van het delegatiebesluit aangevoerd. Uit de beroepschriften bleek volgens de Afdeling dat appellanten bekend waren met de inhoud van het delegatiebesluit en dat zij ervan uit waren gegaan dat het delegatiebesluit inwerking was getreden.
Daarnaast oordeelt de Afdeling dat de raad als eerste verantwoordelijk is voor het vaststellen van bestemmingsplannen. Het is dus aan de raad om te besluiten of hij de bevoegdheid om delen van het plan vast te stellen wil delegeren. Deze delen van het plan moeten begrensd zijn. Deze begrenzing moet voldoende concreet en objectief zijn. Het moet voor iedereen duidelijk zijn in welke gevallen het college bevoegd is en wanneer niet. Over wanneer de begrenzing voldoende concreet en objectief is, laat de Afdeling zich niet uit. Verwezen wordt naar de veelgebruikte juridische leus: ‘dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval’. In het geval van Boekel was deze begrenzing niet te buiten gegaan.
Een conclusie van de AG en een uitspraak van de Afdeling later, is nog niet echt te zeggen wat de grenzen zijn van de delegatiebevoegdheid onder de Omgevingswet. De begrenzing van de gedelegeerde bevoegdheid moet voldoende concreet en objectief zijn. Dit leert ons nog niet alles over de concrete toepassing. Mocht de Eerste Kamer dit najaar niet ‘aan de noodrem trekken’ en de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking treden, is nog niet zeker waar de precieze begrenzing van de delegatie aan het college ligt. Dit kan rechtsonzekerheid met zich meebrengen. Jurisprudentie op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet zal ons mogelijk verdere aanknopingspunten geven. Dit zal wel nog enkele jaren duren.
Een voordeel van het feit dat de begrenzing niet precies is afgebakend, is dat de open norm meer flexibiliteit biedt. De wetgever biedt bestuursorganen vrijheid om meer maatwerk te leveren. Door de bevoegdheid te delegeren naar het college wordt de uitvoering van het beleid, ook als dat de aanpassing van het omgevingsplan betreft, bij de uitvoerende instantie neergelegd. Ook kan het efficiënt zijn om bevoegdheden naar het college te delegeren. Het college vergadert namelijk een stuk vaker dan de raad.
Helemaal in het duister tasten is het natuurlijk niet. In de memorie van toelichting van de Omgevingswet vinden wij een aantal voorbeelden van delegatie door de raad die wel is toegestaan:
De raad kan in zijn omgevingsvisie een transformatiegebied aanwijzen en het college bij delegatiebesluit opdragen om het omgevingsplan zo te wijzigen dat de transformatie op grond van het Omgevingsplan is toegestaan. Ook kan de raad het college opdragen om afwijkingsbesluiten te nemen en het omgevingsplan daarmee in overeenstemming te brengen. Een delegatiebesluit kan deze mogelijkheden ook allebei toestaan.
De raad kan het aanpassen van een omgevingsplan als gevolg van de aanwijzing van een beschermd stadsgezicht delegeren aan het college, ook in algemene zin.
De raad kan aan bepaalde locaties functies toekennen waarbij de bouw- en gebruiksregels in delegatie door het college in het omgevingsplan worden gegeven.
De aanknopingspunten uit de jurisprudentie over de wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht kunnen niet één-op-één worden toegepast. In de memorie van toelichting van de Omgevingswet staat dat de jurisprudentie over de flexibiliteitsinstrumenten niet zonder meer van toepassing is op delegatie op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet.
De begrenzing van de delegatie moet dus voldoende concreet en objectief zijn. Let daarbij op dat het delegatiebesluit wel gepubliceerd moet worden, anders treedt deze niet in werking! Hoe eindigde het met het bestemmingsplan in Boekel? De Afdeling constateerde een aantal gebreken met betrekking tot geluidhinder en parkeerdruk in het bestemmingsplan die los stonden van de discussie over delegatie. De Afdeling paste een bestuurlijke lus toe en gaf het college van Boekel de opdracht om binnen zestien weken de gebreken te herstellen.
