De uitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2130) over de aan Duinoord B.V. verleende natuurvergunning, levert verschillende lessen voor de praktijk. In dit blog focus ik met name op de voor het omgevingsrecht relevante bestuursprocesrechtelijke onderwerpen. De lessen zijn niet nieuw, maar ze zijn instructief verwoord. Het materiële natuurbeschermingsrecht komt zijdelings voorbij.
Duinoord B.V. vroeg een natuurvergunning aan voor het aanpassen van een recreatiepark. Dit recreatiepark ligt aan de oostkant ligt van Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Het park bestaat uit horeca en verschillende faciliteiten, zoals speeltoestellen, springkussens, een miniracebaan met elektrische quads, een klimbos, een doolhof en een midgetgolfbaan. De rechtbank Oost-Brabant had in een eerdere fase de provincie opgedragen een nieuw besluit te nemen, omdat de vergunning destijds was gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof. Tegen de in januari 2021 opnieuw verleende vergunning zijn vervolgens verschillende partijen opgekomen, waaronder De Brabantse milieufederatie (hierna: BMF) en Natuurmonumenten.
Vergunninghouder had aangevoerd dat BMF namens Natuurmonumenten niet tijdig had kenbaar gemaakt wie Natuurmonumenten is en of men wel als gemachtigde van die onbepaalde partij kon optreden.
De Afdeling overwoog daarover, refererend aan overigens bestendige jurisprudentie, als volgt: Zoals onder meer in de uitspraak van 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9632 overwogen, kan de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 Awb kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers nog niet vast wie beroep heeft willen instellen en de artikelen 6:5 en 6:6 Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. De identiteit van degene(n) namens wie beroep wordt ingesteld dient voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn.
BMF had in het beroepschrift tegen het herstelbesluit inderdaad vermeld dat zij ook namens Natuurmonumenten beroep instelde. Het was volgens de Afdeling echter duidelijk dat hiermee de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland is bedoeld. Gelet daarop ging de Afdeling er vanuit dat de identiteit van Natuurmonumenten kenbaar was voor de afloop van de beroepstermijn.
Heel Veel jurisprudentie over dit niet herstelbare vormverzuim is er niet; vandaar aandacht hiervoor.
Vergunninghouder stelde ook dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb bij het beroep van de oorspronkelijke eiser aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg had behoren te staan.
Ook de door de Afdeling hieraan gewijde overwegingen zijn niet nieuw, maar in verband met de heldere verwoording van voor relativiteit en het belanghebbendenbegrip relevante afwegingskaders, vermeldenswaardig:
Een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, kan in rechte niet opkomen voor het algemeen belang bij de bescherming van de natuurwaarden van een bepaald gebied. Indien echter een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van die natuurbelangen, in lijn met haar statutaire doelstelling, opkomt voor het collectieve belang van bewoners van een bepaald gebied bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, terwijl het Natura 2000-gebied, voor de bescherming waarvan zij in rechte opkomt, deel uitmaakt van die leefomgeving van de bewoners waarvoor de rechtspersoon opkomt, kan niet geoordeeld worden dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze rechtspersoon.
Het belang van de betreffende appellante (een stichting) bij het behoud van het leefmilieu en het woongenot van omwonenden van het park en het natuurgebied is verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Gelet hierop is er geen aanleiding om relativiteit aan de stichting tegen te werpen.
De Afdeling concludeerde vervolgens na een analyse van het ook voorliggende herstelbesluit dat het beroep van appellanten tegen dat besluit gegrond was omdat op basis van de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken niet de vereiste zekerheid was verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zouden worden aangetast. Het herstelbesluit werd daarom vernietigd wegens strijd met artikel 2.7, tweede lid Wnb in samenhang gezien met artikel 2.8 Wnb.
Het College van GS had na het nemen van het herstelbesluit en naar aanleiding van het STAB-verslag echter alsnog een passende beoordeling verricht en heeft aan de Afdeling verzocht om het daaruit volgende rapport te betrekken bij de beoordeling van het herstelbesluit.
De Afdeling zag hierin aanleiding om te bezien of, na toetsing van de passende beoordeling, de rechtsgevolgen van het vernietigde herstelbesluit in stand gelaten konden worden (artikel 8:72 lid 3, aanhef en onder a Awb). Om daarover te kunnen oordelen besprak de Afdeling alsnog de overige beroepsgronden van appellanten tegen het herstelbesluit, en betrok daarbij de alsnog uitgevoerde passende beoordeling.
De Afdeling concludeerde op basis van de passende beoordeling dat het beoogde gebruik van het recreatiepark de natuurwaarden van het gebied niet aantast. In die zin leek het in stand laten van de rechtsgevolgen voor de hand te liggen.
Toch besloot de Afdeling daar niet toe, omdat de passende beoordeling aan die conclusie het harde vereiste had verbonden dat er in de vergunning wel een aantal concreet benoemde voorwaarden en maatregelen zou moeten worden opgenomen, om te borgen dat die natuurwaarden niet worden aangetast. Omdat deze noodzakelijk geachte voorwaarden niet in de vergunning zijn opgenomen, zijn significante gevolgen niet uitgesloten, om welke reden de Afdeling de rechtsgevolgen aldus niet in stand liet.
Vervolgens beoordeelde de Afdeling of zelf in de zaak kon worden voorzien door deze voorwaarden in het kader van de uitspraak aan de vergunning te verbinden.
Ook daar zag de Afdeling vanaf, omdat het aan het college van GS is om, met inachtneming van de passende beoordeling, deze voorwaarden en maatregelen zo te formuleren dat deze adequaat uitvoering geven aan het doel waarvoor ze moeten worden opgenomen in de vergunning.
De Afdeling laat het daarom bij de vernietiging van het herstelbesluit, zodat het college van GS opnieuw zal moeten beslissen op de aanvraag van Duinoord. Daarbij overwoog de Afdeling overigens wel dat vast staat dat het gebruik van het park de natuurwaarden van het gebied niet aantast en dat de vergunning dus niet om die reden alsnog kan worden geweigerd.
Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU.
