Bij het schrijven van deze blog is het bijna één jaar na de spraakmakende 18-december uitspraken (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909, hierna: “de uitspraken”) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”). In de uitspraken heeft de Afdeling korte metten gemaakt met de tot dan toe heersende praktijk van het “intern salderen”. De Afdeling heeft in de uitspraken impliciet aangegeven dat het aan het Rijk en de provincies is om binnen de door de Afdeling gestelde grenzen met beleid te komen om het stikstofprobleem op te lossen en de Natura 2000-gebieden te herstellen en te beschermen.
Deze blog heeft betrekking op een kort onderzoek naar wat er sinds deze uitspraken bij de provincies is gebeurd als het gaat om stikstofmaatregelen. Daarbij ligt de focus op de oplossingsrichtingen die mogelijk op tafel liggen om omgevingsvergunningen voor de Natura 2000-activiteit op rechtmatige wijze te kunnen verlenen. Voor een goed begrip van deze bijdrage komen kort de aanleiding en het gevolg van de uitspraken aan bod. De begrippen “intern salderen” en het “additionaliteitsvereiste” worden kort toegelicht. Daarna wordt per provincie de stand van zaken van het stikstofbeleid besproken (voor zover bekend op de datum van het afsluiten van deze bijdrage). De blog sluit af met enkele wenken voor de praktijk.
Tot aan de uitspraken was de gangbare praktijk dat bij projecten in het kader van de toets aan de natuurwetgeving de rechtmatig toegestane stikstofdepositie van vóór de uitvoering van het project werd verrekend met de stikstofdepositie van de aanleg- en de gebruiksfase in het kader van de zogenaamde “voortoets”. Als in de voortoets bleek dat de stikstofdepositie per saldo afnam, dan was het beleid dat er geen natuurvergunning (Wet natuurbescherming) of omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit (Omgevingswet) noodzakelijk was (voor het leesgemak duid ik ook de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit hierna aan als “natuurvergunning”).
De Afdeling heeft geoordeeld dat deze praktijk niet rechtmatig is. Het verrekenen van de stikstof mag alleen plaatsvinden in het kader van een passende beoordeling (als mitigerende maatregel) en is alleen toegestaan als daarvoor een natuurvergunning is verleend. Intern salderen is dus altijd vergunningplichtig.
Maar daarmee zijn we er nog niet. De Afdeling geeft ook een invulling aan het “additionaliteitsvereiste” uit de Habitatrichtlijn. De kern van het additionaliteitsvereiste is dit: je mag stikstof die in de bestaande situatie verdwijnt alleen gebruiken om nieuwe stikstofuitstoot te compenseren, als die “verdwijning” niet eigenlijk nodig is voor natuurherstel. Daarbij kijkt de Afdeling niet alleen naar de staat van instandhouding, maar ook naar de concrete maatregelen die al nodig zijn voor het herstel van de natuur.
In veel Natura 2000-gebieden is de stikstofdruk al veel te hoog.
De daling van stikstof die ontstaat doordat een bedrijf een activiteit stopt, krimpt of moderniseert, is vaak nodig om de bestaande natuur überhaupt te laten herstellen.
Omdat die daling al nodig is voor herstel, mag je die niet tegelijk “gebruiken” om nieuwe stikstof van een project te rechtvaardigen.
Anders gezegd: die daling is dan niet “extra” (niet additioneel).
Daarom lopen veel intern-saldeeraanvragen nu vast: er kan meestal niet deugdelijk worden onderbouwd dat de vrijvallende stikstofruimte niet voor natuurherstel nodig is, maar beschikbaar is voor het project waarvoor je een vergunning nodig hebt.
Omdat de provincie het bevoegd gezag is inzake natuurvergunningen, wordt hierna de stand van zaken van het stikstofbeleid per provincie besproken zoals deze bekend is op de datum waarop deze blog is afgesloten (11 december 2025). Het navolgende is gebaseerd op vragen die per e-mail aan de provincies zijn gesteld en onderzoek van de websites van de provincies.
De provincie Utrecht legt vanaf 6 januari 2026 het ontwerp-UPLG ter inzage, het Utrechts programma voor het landelijk gebied. Dit is een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Hoewel het UPLG geen expliciete beleidsregel is, bevat het document wel maatregelen die de provincie positioneert als noodzakelijke basis voor het herstellen van de natuur en het kunnen hervatten van vergunningverlening. Utrecht kiest voor een combinatie van doelsturing, gebiedsgebonden beperkingen en sterkere regulering van emissies nabij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
Intern salderen wordt in het ontwerpprogramma zelf niet beleidsmatig uitgewerkt. Impliciet volgt echter uit de tekst dat hiervoor pas ruimte kan zijn als sprake is van aantoonbare, niet voor natuurherstel benodigde reductie. Utrecht erkent daarmee het additionaliteitsvereiste: stikstofruimte ontstaat pas als die niet nodig is voor natuurherstel. Vergunningverlening wordt nadrukkelijk gekoppeld aan het realiseren van substantiële, geborgde vermindering van emissies, onder meer via een emissienorm van 40–42 kg NH₃ per ha in 2035 en stalemissiereductie in zones van 250 meter rondom Natura 2000. Voor vergunningverlening is het wel noodzakelijk dat het aangekondigde beleid wordt vertaald naar concrete beleidsregels die juridische houvast bieden.
De provincie Noord-Holland heeft op 14 oktober 2025 het PLG “Buitengewoon Noord-Holland” vastgesteld. Dit is ook een programma onder de Omgevingswet. Het is strategisch van aard en richt zich op natuur, water en bodem, stikstofreductie, landbouw en gebiedsontwikkeling. De provincie heeft nog geen afzonderlijke nieuwe beleidsregel vastgesteld over intern salderen. Het PLG benadrukt vooral de noodzaak van structurele emissiereductie en een gebiedsgerichte aanpak, maar werkt het vergunningtechnische kader niet uit.
In juli 2025 heeft de provincie met een aantal vertegenwoordigers van de agrarische sector een overeenkomst gesloten waarin is afgesproken om in 2035 te komen tot een generieke emissiereductie op het gebied van stikstof met 30% ten opzichte van 2019. Noord-Holland heeft nog geen juridisch kader voor vergunningverlening waarin dit ook is geborgd. In de overeenkomst is afgesproken dat de partijen gaan samenwerken om een specifiek programma vorm te geven (in 2026) voor het terugdringen van stikstofemissies.
In deze stikstofaanpak is beoogd dat naast de maatregelen voor landbouw ook de maatregelen voor industrie, mobiliteit en woningbouw worden opgenomen. Het stikstof-programma gaat zich richten op generieke emissiereductie, gebiedsgerichte emissiereductie en geborgd natuurherstel.
De provincie Zuid-Holland heeft in april 2025 de Samenhangende Aanpak Natuurherstel en Economie (SANE) gepubliceerd. Het document leest als een ‘noodkreet’ vanuit het belang van de industrie, de haven, de energietransitie en woningbouw. Het bevat vier maatregelenpakketten, waaronder doelsturing via ammoniakplafonds, overgangszones met strengere emissiebeperkingen en de focus op bedrijfsverplaatsing en extensivering rond Natura 2000-gebieden en strategisch grondbeleid.
Het document bevat geen afzonderlijke beleidsregel of voorzet daartoe voor intern salderen. Zuid-Holland richt zich primair op emissiereductie en een provinciaal maatregelenpakket moet dienen voor toekomstige vergunningverlening. Additionaliteit komt impliciet terug in de noodzaak van netto-natuurwinst voordat weer kan worden gesaldeerd. Intern salderen kan, net als elders, pas als aantoonbaar is dat reductie niet nodig is voor herstel.
Op 19 november 2025 hebben Gedeputeerde Staten de beleidsregel stikstofreductieprojecten vastgesteld. Deze beleidsregel ziet specifiek op het kader voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit voor projecten waarbij sprake is van stikstofreductie met minimaal 35% van de vergunde én feitelijk bestaande N-emissie (ammoniak). Dit is een eerste juridisch geborgde uitwerking van het provinciale beleid.
Op basis van de beschikbare informatie heeft Drenthe ná de uitspraken geen afzonderlijk nieuw beleid vastgesteld over vergunningverlening, intern salderen of additionaliteit. De provincie werkt nog steeds met het koersdocument “Drentse Aanpak Stikstof” en het programma Toekomstgericht Landelijk Gebied, naast het in december 2024 vastgestelde landbouwdocument “Naar een krachtige en toekomstgerichte Drentse Landbouwsector”.
Hoewel Drenthe diverse initiatieven heeft lopen (zoals KPI-experimenten en vrijwillige reductieregelingen), ontbreekt een beleidsmatige juridisch kader dat benut kan worden voor het beoordelen van vergunningaanvragen. Intern salderen wordt niet afzonderlijk gereguleerd en er is geen systematische uitwerking van het additionaliteitsvereiste zichtbaar. Alhoewel uit de diverse berichten op de website van de provincie wel blijkt dat de provincie actief bezig is om te komen tot emissiereductie, volgt daaruit geen informatie hoe vergunningverlening hervat kan worden. Het lijkt erop dat in de provincie Drenthe de discrepantie tussen de programma ruimte en het juridisch kader het grootst is.
De provincie Limburg heeft in september 2025 het Limburgs Offensief Stikstof (LOS) gepresenteerd. Dit is één van de weinige provinciale programma’s dat expliciet is geschreven in reactie op uitspraken en dat een volledige juridische structuur bevat voor het hervatten van vergunningverlening.
Het LOS erkent dat intern salderen juridisch vrijwel onmogelijk is zonder een geborgd maatregelenpakket dat leidt tot structurele depositiedaling. Limburg koppelt vergunningverlening aan een zeven-stappen-systeem, waarbij per Natura 2000-gebied eerst feitelijke reductie moet worden bereikt voordat salderen weer ruimte kan bieden. Additionaliteit wordt strikt toegepast: reductie kan uitsluitend worden ingezet als deze aantoonbaar niet nodig is voor het behalen van instandhoudingsdoelen. Limburg is hiermee een voorlopende provincie.
Gezien de detaillering van de uitwerking van het programma en de maatregelen, biedt het meer concrete aangrijpingspunten voor het opstellen van een passende beoordeling.
Zeeland heeft in 2025 het Stikstofplan “Zeeland op weg naar herstel” vastgesteld. Dit plan bevat zowel bronmaatregelen als juridische maatregelen. De provincie kondigt aan haar beleidsregels aan te passen aan de nieuwe jurisprudentie, waaronder het opnieuw vergunningplichtig worden van intern salderen.
Zeeland overweegt bovendien afroming bij intern salderen, vergelijkbaar met extern salderen, en geeft prioriteit aan het intrekken van slapende en latente vergunningen om structurele reductie te realiseren. Additionaliteit wordt niet uitvoerig juridisch gedefinieerd, maar de systematiek van netto-reductie en het borgen dat reductie niet nodig is voor natuurherstel zit duidelijk verweven in de voorgestelde aanpak. Zeeland is daarmee beleidsmatig voortvarend, maar de feitelijke juridische regels volgen nog.
De provincie Gelderland is, samen met Limburg, het verst in de juridische verwerking van de uitspraken. Op 10 juli 2025 zijn de Beleidsregels salderen in Gelderland substantieel geactualiseerd. De provincie erkent expliciet dat intern salderen een mitigerende maatregel is die alleen in het kader van een passende beoordeling mag worden toegepast en dus vergunningplichtig is.
Gelderland past het additionaliteitsvereiste volledig toe: reductie telt alleen mee als deze niet nodig is voor natuurherstel. Daarbij introduceert de provincie strikte voorwaarden, waaronder het niet kunnen gebruiken van latente ruimte, verplichte intrekking van ongebruikte capaciteit en aanvullende afroming. Hiermee voldoet Gelderland aan de eisen voor juridisch houdbare saldering, maar ontstaat pas beperkte vergunningsruimte zodra daadwerkelijk feitelijk herstel is aangetoond.
De provincie Friesland heeft in 2023 het Frysk Programma Landelijk Gebied (FPLG) in ontwerp opgesteld. Daarin zet de provincie sterk in op een gebiedsgerichte en gefaseerde aanpak. Het programma heeft vooral betrekking op natuur-, water- en klimaatopgaven. Na de uitspraken heeft Friesland geen nieuw beleid aangekondigd. Volgens de stikstofpagina van Friesland is er geen sprake van een officiële vergunningenstop, maar feitelijk ligt de vergunningverlening rond stikstof stil. Friesland verwacht dat intern salderen slechts in uitzonderlijke situaties tot een vergunning kan leiden. Daarbij worden de uitkomsten van de Natuurdoelanalyses (NDA’s) betrokken; als een habitattypologie onder druk staat, is vergunningverlening nagenoeg uitgesloten.
Vermeldenswaard is nog de Friese landbouwbeleidsbrief (Noflik Buorkje yn Fryslân 2025-2030) waaruit blijkt dat Friesland zich nadrukkelijk profileert als dé landbouwprovincie met een beleid dat inzet op ‘boerdiversiteit’, langjarig perspectief en ruimtelijke borging via een toekomstige landbouwhoofdstructuur. Friesland streeft naar een grote diversiteit in boerenbedrijven en ziet het ook als een belangrijke economische sector. Friesland positioneert zich als een voedselproducerende regio en vindt het belangrijk om landbouwgrond structureel te beschermen en boeren beleidszekerheid te bieden.
De provincie Flevoland heeft geen eigen Natura 2000-gebieden en lijkt daardoor minder urgentie te ervaren, maar veroorzaakt wel depositie op onder meer de Veluwe (dat erkent de provincie ook). De provincie werkt nog steeds met de kaders uit 2021 (“Aanpak stikstof in Flevoland”). Na de uitspraken is dit beleid niet geactualiseerd. Op de website staat zelfs nog dat intern salderen gewoon mogelijk is, waarmee de provincie zichtbaar achterloopt op de actuele jurisprudentie. Additionaliteit wordt niet uitgewerkt en er is geen provinciaal instrumentarium om depositiedalingen juridisch te borgen. Flevoland behoort daarmee tot de provincies waar de discrepantie tussen feitelijke juridische situatie en gepubliceerde beleidsinformatie het grootst is.
De provincie Overijssel heeft na de uitspraken vergelijkbaar met Friesland voorzien in duidelijke informatie over de problemen bij de vergunningverlening. De provincie erkent dat intern salderen sinds de uitspraken weer vergunningplichtig is en dat het additionaliteitsvereiste volledig moet worden toegepast. Daarom heeft Overijssel een tijdelijke opschorting doorgevoerd: lopende aanvragen worden aangehouden en intern salderen wordt tot 1 februari 2026 feitelijk niet toegepast. Alleen de provincie Overijssel heeft dit zo expliciet geformuleerd.
In juni 20240 is de Landbouwvisie 2040 gepresenteerd. Deze ziet op een langetermijntransitie waarbij voedselproductie en leefomgeving weer met elkaar in evenwicht moeten komen. De visie werkt met een driedeling van landbouwgebieden: gebieden met generieke opgaven en hoge productiviteit, gebieden met gebiedsspecifieke opgaven (rondom beekdalen, natuurgebieden en veenweiden) en een tussenzone. Deze ruimtelijke benadering sluit aan bij de landelijke benadering van natuurherstel en bij de Natuurdoelanalyses.
Daarnaast werkt de provincie met de “3×3-aanpak”. Dit lijkt een programma om lokaal tot maatwerk te komen voor de transitie door drie doelen te koppelen aan drie randvoorwaarden en drie agrarische ontwikkelpaden (afbouwer/stopper, blijver, en omvormer). Deze aanpak heeft overeenkomsten met die van Drenthe. Overijssel kiest daarbij ook voor doelsturing: alle sectoren moeten evenredig bijdragen aan natuur-, water- en klimaatdoelen, maar de wijze waarop een ondernemer die doelen behaalt, blijft zoveel mogelijk open. De provincie gebruikt deze doelsturing (nog) niet binnen de vergunningverlening, maar als beleidsmatige randvoorwaarde voor gebiedsprogramma’s. Hierdoor ontstaat wel richting, maar nog geen juridisch instrument om intern salderen mogelijk te maken.
De Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof 2.0 (BOS 2.0) is een programma onder de Omgevingswet van de provincie Noord-Brabant dateert van vóór de uitspraken, maar gaat uitgebreid in op additionaliteit in relatie tot extern salderen en vergunningverlening. De provincie werkte met gebiedsgerichte dalingslijnen, een stikstofbank en een maatregelenpakket met monitoring en bijsturing.
Het BOS 2.0 moet nog worden aangepast aan de juridische werkelijkheid na de uitspraken. In het najaar van 2025 zijn door de provincie diverse maatregelen aangekondigd die moeten bijdragen aan het terugdringen van stikstofdepositie op natuurgebieden en ruimte te maken voor vergunningverlening. De provincie heeft aangekondigd deze maatregelen juridisch te gaan borgen in de omgevingsverordening, waarvan het concept in december 2025 ter inzage zou worden gelegd. Bij het afsluiten van deze bijdrage was het concept nog niet gepubliceerd.
In de actuele beleidsdocumenten (of aanzetten daartoe) die hiervoor zijn besproken, formuleren provincies niet langer welke technieken of maatregelen moeten worden toegepast, maar welke emissie- of depositiereductie moet worden bereikt, waarna initiatiefnemers binnen die kaders zelf verantwoordelijkheid dragen voor de wijze waarop zij dat realiseren.
Vooral Utrecht en Limburg laten zien hoe verschillend doelsturing kan worden vormgegeven. Utrecht kiest voor een strikt normatief model, met onder meer een emissienorm van 40–42 kg ammoniak per hectare in 2035 en een 250-meterzone rondom Natura 2000-gebieden waarin mest- en stalemissies verplicht worden teruggebracht. Limburg daarentegen hanteert binnen het Limburgs Offensief Stikstof (LOS) een meer programmatische vorm van doelsturing, waarbij de provincie per gebied concrete reductiedoelen koppelt aan een zevenstappenaanpak voor vergunningverlening. Vergunningen komen pas in beeld nadat feitelijke depositiedaling aantoonbaar is gerealiseerd en deze reductie niet nodig blijkt voor natuurherstel.
Daarmee werken beide provincies doelsturend, maar met verschillende accenten: Utrecht via harde normen, Limburg via gebiedsgerichte resultaatverplichtingen. Deze benaderingen illustreren hoe doelsturing kan bijdragen aan een juridisch houdbare hervatting van de vergunningverlening, mits reductiedoelen daadwerkelijk worden behaald en geborgd.
Niet alleen waar je wieg, maar ook waar je stal staat, bepaalt de ontwikkelruimte. De provincies kunnen we onderverdelen in:
Voorlopers (Gelderland, Limburg, deels Noord-Brabant en Zuid-Holland): juridische uitwerking en concreet kader.
Transitieprovincies (Utrecht, Zeeland, Noord-Holland): wel richting, nog geen volledig juridisch kader.
Achterblijvers (Drenthe, Friesland, Flevoland, Overijssel): beleidsmatig actief (er gebeurt wel iets), maar geen provinciale uitwerking na de uitspraken.
Provincies die tijdig een juridisch houdbaar kader hebben ontwikkeld – zoals Gelderland, Zuid-Holland en Limburg – bieden in de praktijk meer perspectief voor vergunningverlening dan provincies die blijven hangen in meer algemeen geformuleerde programmadocumenten zonder (zicht op) juridische doorwerking.
Provincies waar de meeste druk op staat als het gaat om de energietransitie, woningbouw en infrastructuur hebben duidelijk meer energie gestoken in het doorbreken van de impasse op het gebied van vergunningverlening dan provincies waar de landbouw en de bestaanszekerheid van de boer een hoge prioriteit heeft. Alle provincies betonen zich afhankelijk van middelen en regels die het Rijk moet verstrekken. Laten we hopen dat er spoedig een nieuw kabinet op het bordes staat die hiermee aan de slag gaat. Anders blijft het bij provinciaal beleid, beleidsregels en kleinschalige projecten die op het grote geheel onvoldoende zoden aan de dijk zetten.
